DECISÃO<br>Trata-se de agravo interposto contra a decisão que inadmitiu o recurso especial no qual DAVID LOUREIRO COELHO insurgira-se, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, contra o acórdão do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO assim ementado (fl. 1.264):<br>Ação Civil Pública. Improbidade administrativa. Município de São Fidelis. Prefeito e servidora ocupante de cargo em comissão. Denúncia sobre nomeação de servidores "fantasmas" pelo então prefeito. Acumulação indevida de cargo público. Recebimento de remuneração sem a devida contraprestação. Incompatibilidade de carga horária. Sentença de parcial procedência. Acerto da decisão. Não cabimento do agravo retido. Alteração da causa de pedir. Ausência de cerceamento do direito de defesa. Caracterização da prática de atos ímprobos. Provimento parcial do 1º recurso. Desprovimento dos demais e não conhecimento dos agravos retidos.<br>Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 1.387/1.390).<br>Nas razões de seu recurso especial, a parte ora agravante sustenta, em suma, a afronta aos seguintes dispositivos: (a) art. 1.022, II, do Código de Processo Civil, ante a inequívoca negativa de prestação jurisdicional; (b) arts. 10 e 11 da Lei 8.429/1992, diante da ausência de comprovação da prática de ato de improbidade e a necessidade de indicação do elemento subjetivo; (c) art. 133, § 5º, da Lei 8.112/1990, aplicado de forma subsidiária, pois a opção do servidor por um dos cargos acumulados caracteriza boa-fé; (d) art. 21, I, da Lei 8.429/1992, não se admitindo a condenação ao ressarcimento quando não há efetiva comprovação de dano ao erário; (e) art. 12, parágrafo único, da Lei 8.429/1992, pela desproporcionalidade das penas impostas ao recorrente.<br>Foram apresentadas contrarrazões (fls. 1.464/1.490).<br>Sobreveio o juízo de admissibilidade negativo, razão pela qual foi interposto agravo em recurso especial.<br>A Presidência desta Corte Superior não conheceu do agravo (fls. 1.576/1.577).<br>Interposto agravo interno e postulada a concessão de tutela provisória, em 15/8/2022, o Ministro Manoel Erhardt deferiu o pedido de tutela, suspendendo em parte o acórdão recorrido (fls. 1.688/1.691).<br>Redistribuído o processo à minha relatoria, em 26/4/2024, reconsiderei a decisão agravada e determinei o retorno dos autos à origem para juízo de conformação, considerado o julgamento do Tema 1.199/STF e a expansão das teses ali fixadas em relação às hipóteses em que pudesse haver a abolição da tipicidade da conduta enquadrada no art. 11 da LIA.<br>O órgão julgador local, em juízo de retratação, deu parcial provimento à apelação, afastando a condenação com base no art. 11, I, da LIA.<br>Em nova irresignação recursal às fls. 2.161/2.200, a parte recorrente alegou violação dos arts. 1.022, II, do Código de Processo Civil (CPC), 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), 17-C, § 1º e § 2º, e art. 17-C, IV, da LIA.<br>Aduz estar presente a negativa de prestação jurisdicional também quanto ao juízo de retratação, indicando omisso o acórdão quanto ao exame do dolo exigido pelo Tema 1.199/STF, à condenação solidária e à desproporcionalidade das sanções aplicadas.<br>Afirma inadmissível a condenação solidária em litisconsórcio passivo, impondo a condenação no limite da participação e dos benefícios diretos.<br>Argumenta a desproporcionalidade das sanções por ausência de dolo e de dano efetivo, requerendo a adequação das penas aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.<br>O Tribunal não conheceu do segundo recurso especial e reexaminou a admissibilidade do primeiro (fls. 1.392/1.453), julgando-o prejudicado no tocante ao art. 11 da LIA e o inadmitindo quanto às demais alegações, razão da interposição do agravo em recurso especial de fls. 2.312/2.381.<br>É o relatório.<br>Havendo suficiente impugnação, conheço do agravo e passo à análise do recurso especial.<br>Na origem, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ajuizou ação por improbidade administrativa contra Maria José Boechat Jardim, servidora pública do Estado do Rio de Janeiro e do Município de Campos dos Goytacazes, e contra David Loureiro Coelho, então prefeito do Município de São Fidélis/RJ, em razão de suposta nomeação da servidora como "funcionária fantasma" na Prefeitura de São Fidélis, com acumulação indevida de cargos públicos, recebimento de remuneração sem a devida contraprestação e incompatibilidade de carga horária, além de oferta de cargo por amizade e ciência da irregularidade pelo prefeito.<br>O juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedentes os pedidos para:<br>1) Condenar a ré Maria José Boechat Jardim, com base no art. 9º, caput, da Lei 8.429/1992, ao ressarcimento integral do dano ao erário (R$ 20.935,62), à proibição de contratar com o Poder Público, excetuada a manutenção de seu vínculo no emprego/serviço público; à suspensão da sua capacidade eleitoral passiva por 8 anos;<br>2) Condenar o réu David Loureiro Coelho, com base nos arts. 10, I e XII, e 11, I, da Lei 8.429/1992, ao ressarcimento integral do dano ao erário (R$ 20.935,62), à proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de 10 anos, e ao pagamento de multa de uma vez o valor do ressarcimento do dano;<br>O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro não conheceu dos agravos retidos, deu parcial provimento ao recurso do Ministério Público e negou provimento aos demais apelos, mantendo a condenação por atos ímprobos e ajustando as sanções para: suspensão dos direitos políticos de David Loureiro Coelho por 8 anos e aplicação de multa civil à Maria José Boechat Jardim em 2 vezes o valor do dano, mantidas as demais cominações.<br>Em juízo de conformação, à luz do Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal, a Câmara afastou a condenação pelo art. 11, I, da Lei 8.429/1992 quanto a David Loureiro Coelho, mantendo, no mais, o acórdão anterior.<br>No recurso especial de fls. 1.392/1.453, devolveram-se a esta Corte Superior as seguintes questões: (a) negativa de prestação jurisdicional; (b) ausência de demonstração do elemento subjetivo (dolo) e da lesão ao erário; (c) boa-fé e direito de opção; (d) inexistência de dano efetivo a justificar o ressarcimento; (e) desproporcionalidade das sanções.<br>No recurso especial de fls. 2.161/2.200, acresceram-se as seguintes questões: (a) negativa de prestação jurisdicional quanto à retratação; (b) exigência de dolo específico para a configuração do ato ímprobo; (c) vedação legal à condenação solidária em litisconsórcio passivo; (g) desproporcionalidade das sanções com fundamento nas alíneas do inciso IV do art. 17-C da LIA.<br>Analiso separadamente cada um dos tópicos, conjugando as análises quando eles se relacionam.<br>(A) Negativa de prestação jurisdicional:<br>Inexiste a alegada violação do art. 1.022 do Código de Processo Civil, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, conforme se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade.<br>A parte recorrente sustentou haver omissão no acórdão recorrido, em suma, acerca: (a) da prova oral e tempestividade da apresentação do rol das testemunhas; (b) da ausência de demonstração da vantagem decorrente da nomeação dos servidores, não tendo causado dano ou enriquecido ilicitamente; (c) da ausência da devida fundamentação para a suspensão dos seus direitos políticos; (d) necessidade de demonstração de dolo específico à luz da Lei 14.230/2021 e do Tema 1199.<br>Ao analisar o teor das alegadas omissões, constato que a irresignação da parte recorrente está relacionada a matérias já devidamente examinadas no acórdão recorrido, visto que o Tribunal de origem, de modo expresso, fundamentado e coeso, não conheceu dos agravos retidos diante da inovação quando do pedido de exame no recurso de apelação, alterando completamente as razões formuladas originalmente nos agravos. O Tribunal ressaltou, ainda, que, mesmo superado o não conhecimento dos agravos retidos, seria inócuas as provas testemunhais diante dos elementos de convicção que compunham os autos.<br>Quanto à tipificação do art. 10 da LIA e à dosimetria das penas, o acórdão também se mostra devidamente fundamentado. Frisou que a corré foi nomeada pelo recorrente para desempenhar cargos inacumuláveis e com cargas horárias incompatíveis e, ainda, que o Prefeito nomeou vários outros funcionários "fantasmas", lá os colocando porque seus amigos.<br>Ou seja, não só tratou dos elementos necessários à tipificação, narrando conduta a evidenciar a especificidade do dolo, como também procedeu à dosimetria das penas à luz desses fatos.<br>Julgamento diverso do pretendido, como neste caso, não implica ofensa ao art. 1.022 do CPC.<br>(B) Elemento subjetivo da conduta e a Lei 14.230/2021:<br>O acórdão recorrido estampou ter o ora recorrente, por critério de amizade, nomeado vários servidores que, na verdade, não desempenharam as suas funções, tendo sido adimplidos os vencimentos sem a necessária contraprestação. Afirmou, ainda, ter nomeado a corré para o desempenho de cargo inacumulável e com cargas horárias incompatíveis, concluindo que os serviços para os quais fora nomeada não foram desempenhados.<br>Estes foram os fundamentos com base nos quais o órgão julgador manteve a condenação e incluiu a pena de suspensão de direitos políticos (fls. 1.298/1.299 e 1.302/1.303):<br>Como se verifica destes depoimentos, não há dúvidas de que o 2º Apelado, na qualidade de ocupante do mais alto cargo do poder executivo municipal, valeu-se da sua posição para beneficiar os seus amigos em detrimento dos demais municípios (sic). É Inconcebível e inadmissível que um feito (sic) ignore as necessidades primárias da comunidade para ajudar uns poucos amigos que passam por "revezes financeiros".<br>Ressalte-se que, no caso em apreço, salta aos olhos a quantidade de pessoas que foram favorecidas pela generosidade e a amizade do 20 Apelante, já que após a ter sido denunciada a existência de inúmeros funcionários fantasmas ocupando cargos comissionados no Município, foram exonerados numa mesma portaria nada mais nada menos do que 95 (noventa e cinco!!) comissionados. Insista-se que foram exonerados 95 comissionados em um município pequeno, com menos de 40 mil habitantes. A conduto do 2º Apelante configura ato de improbidade e causou efetivos danos ao erário, tendo restado demonstrado que essas nomeações para cargos em comissão ocorreram simplesmente para favorecer pessoas amigas, tais como a 3ª Apelante, que "exercia suas funções" em outro município, e as testemunhas referidas, que nem sequer sabiam onde trabalhavam ou o que efetivamente faziam. Além disso, a conduta viola os princípios da administração pública, notadamente a moralidade administrativa (sic).<br>A despeito de sua insistente negativa, como se depreende do depoimento prestado pela 3ª Apelante em Juízo, o 2º Apelante sabia que ela ocupava outro cargo público e mesmo assim ofertou-lhe um cargo em comissão em São Fidélis, pois "a declarante tinha perdido o companheiro e passava por uma fase difícil financeira".<br> .. <br>O 2º Apelante, na condição de prefeito do Município de São Fidélis, tinha o dever de observar e seguir os princípios e regras que regem a Administração Pública, especialmente no que concerne à nomeação dos servidores, o que não ocorreu. O dolo revela-se pela própria reiteração das ilegalidades apuradas nessa ação, pela exoneração dos comissionados em razão das denúncias e pela subsequente recontratação das mesmas pessoas.<br>A alegação de que o art. 10 da LIA teria sido violado porque teria havido o reconhecimento de responsabilidade objetiva, por uma pretensa ausência de demonstração do dolo atualmente exigido para a condenação não encontra respaldo nos fundamentos do acórdão recorrido.<br>Não fosse a a necessidade de revisão do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas, e não na valoração dos critérios jurídicos concernentes à utilização da prova e à formação da convicção, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto, a narrativa dos fatos que se entendeu comprovada no aresto evidencia a presença do elemento subjetivo da conduta e do efetivo dano ao erário, considerando-se que houve o pagamento de verbas vencimentais sem o desempenho das correlatas funções.<br>Incide no presente caso a Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), segundo a qual "a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial".<br>(C) Boa-fé e direito de opção:<br>O recorrente sustenta a violação do art. 133, § 5º, da Lei 8.112/1990 e do art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, considerando a boa-fé no contexto de acumulação de cargos e o direito de opção pelo servidor, que teria sido observado com a exoneração tão logo conhecida a irregularidade, afastando a imputação de improbidade por ausência de má-fé.<br>Ora, pelo contexto fático estruturado no acórdão, a conduta imputada aos réus não se resumiu a uma nomeação equivocada de servidora a acumular cargos inacumuláveis e com cargas horárias incompatíveis, situação em que, de boa-fé, a nomeada teria optado pela titularização de um deles.<br>Segundo a instância local, houve a voluntária e consciente nomeação de servidora que estaria passando por dificuldades pessoais para ocupar cargo cujas funções não conseguiria exercer pela incompatibilidade de cargas horárias, já que já cumulava outros dois cargos, um estadual e outro do Município de Campos.<br>A isso se agregou, ainda, a nomeação de vários servidores (fantasmas) para não desempenharem as funções a eles acometidas pelo vínculo administrativo estabelecido.<br>O acolhimento da tese sustentada pelo recorrente, portanto, exigiria desta Corte apenas o reexame do contexto fático da causa, providência vedada pela já enfatizada Súmula 7/STJ.<br>(D) Dano e o ressarcimento:<br>O recorrente afirma que, de acordo com o art. 21 da LIA, não se pode condenar a parte ao ressarcimento dos danos sem que se tenha reconhecido efetivo prejuízo ao erário.<br>Novamente o óbice da Súmula 7/STJ impede o conhecimento do recurso especial.<br>O juízo sentenciante é categórico ao afirmar que os autos evidenciam ter a corré ocupado 3 cargos, sendo, o aqui impugnado, certamente inacumulável, pois nomeada como coordenadora de setor administrativo em 2001 e de coordenadora de serviços gerais em 2003, funções estas meramente administrativas, e, desde 1981, já cumulava o cargo estadual de auxiliar operacional de serviço de saúde e o cargo comissionado municipal (Município de Campos) no Hospital Ferreira Machado de "chefe de decisão de pronto socorro", com carga semanal de 40 horas.<br>O juízo de primeiro grau afirma, ainda, que a própria ré admitiu ter acumulado 3 cargos e que "era funcionária "fantasma" em São Fidélis, oferecido pelo réu Davi, então prefeito, por amizade e que sabia de tais fatos e das incompatibilidades de horários" (fl. 486).<br>Ou seja, é flagrante o prejuízo efetivo ao erário consubstanciado no pagamento de vencimentos sem o desempenho de quaisquer funções pelo servidor comissionado.<br>O recurso não merece conhecimento no ponto.<br>(E) Solidariedade:<br>O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Tema 1.199 firmou compreensão no sentido de que as normas contidas na Lei 14.230/2021 não retroagem. Aplicam-se, no entanto, aos processos em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação quando benéficas as alterações, resultando na atipicidade das condutas.<br>Na espécie, o acórdão recorrido aplicou a lei e o entendimento jurisprudencial vigentes à época da sua prolação no tocante ao regime de solidariedade da condenação ao ressarcimento dos danos por atos de improbidade administrativa.<br>Assim o fez porque os réus com os mesmos desígnios e intensidade de participação deram causa aos mesmos danos. Sobre essa questão, portanto, não incidiriam as teses firmadas pelo STF quando do julgamento do ARE 843.898/PR.<br>Por outro lado, não se pode passar ao largo do fato de que variadas outras normas integrantes do sistema jurídico brasileiro dispõem acerca da solidariedade entre coautores/partícipes de atos ilícitos.<br>O próprio Código Civil de 2002 também assim disciplinou a solidariedade na responsabilidade pelo ressarcimento dos danos:<br>Art. 942. Os bens do responsável pela ofensa ou violação do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação.<br>Parágrafo único. São solidariamente responsáveis com os autores os co-autores e as pessoas designadas no art. 932.<br>O art. 17, §2º-C da LIA encontra-se sob o escrutínio do Supremo Tribunal Federal na ADI 7156. O relator, Ministro André Mendonça, apresentou voto no sentido da inconstitucionalidade da expressão "e dos benefícios diretos, vedada qualquer solidariedade", do § 2º do art.17-C da LIA, tendo sido o julgamento suspenso pelo pedido de vista do Ministro Alexandre de Moraes, aguardando pauta atualmente.<br>A par disso, tenho que a interpretação dessa norma à luz do sistema de ressarcimento de danos causados por atos ilícitos, disciplinado pelas várias normas infraconstitucionais que o compõem, é a de que, considerada a participação dos réus no evento ilícito e em havendo diversos desígnios, em sendo possível ao julgador, deverá ele delimitar a responsabilidade de cada um dos demandados sobre os danos a que deram causa.<br>No entanto, em havendo a atribuição de participações iguais e de mesma intensidade entre os demandados na configuração do ato ímprobo, não se tem como individualizar o quantum do dano cometido pelos envolvidos, tendo eles contribuído de forma igual na sua causação, possível será o reconhecimento da solidariedade.<br>No caso dos autos, evidencia-se que os corréus fazem parte dos dois polos da mesma conduta considerada ímproba (nomeante e nomeado ligados à titularização apenas formal de cargo público, sem o desempenho das funções), sustentando-se, portanto, a solidariedade reconhecida.<br>Essa compreensão já foi externada pela Primeira Turma desta Corte:<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. FRAUDE EM LICITAÇÃO. ARTS. 9º, 10 E 11 DA LIA. APTIDÃO DA INICIAL, ENRIQUECIMENTO, DOLO ESPECÍFICO E DANO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. INCIDÊNCIA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021. TIPICIDADE MANTIDA. RESSARCIMENTO DO DANO. SOLIDARIEDADE. MANUTENÇÃO. PENA DE MULTA. ALTERAÇÃO PARA O MÁXIMO ATUALMENTE PREVISTO. PROVIMENTO PARCIAL.<br> .. <br>7. O veto à solidariedade contido no art. 17-C, § 2º, da Lei 8.429/1992 deve ser interpretado restritivamente às hipóteses em que, após a análise das participações dos réus, seja viável ao julgador delimitar a responsabilidade de cada um nos danos a serem ressarcidos. Havendo, no entanto, participações de mesma intensidade entre todos os réus, não sendo possível precisar o quanto dos danos se imputa a cada um deles, senão que são eles causadores do dano em sua integralidade, incide na espécie a norma contida no caput e no parágrafo único do art. 942 do Código Civil, a qual estabelece que, "se a ofensa tiver mais de um autor, todos responderão solidariamente pela reparação".<br>8. Agravo interno a que se dá parcial provimento para reduzir a multa.<br>(AgInt no AREsp n. 1.485.464/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 8/4/2025, DJEN de 10/4/2025.)<br>Assim, não fosse a irretroatividade do art. 17-C, §2º, da LIA, a sua interpretação sistemática com as demais normas infraconstitucionais do sistema jurídico brasileiro conduz à conclusão de que o acórdão recorrido merece ser mantido.<br>Nego provimento ao recurso, portanto.<br>(F) Dosimetria das penas:<br>O recurso especial devolve, ainda, a esta Corte a alegação de que as penalidades foram aplicadas desconsiderando a gravidade dos fatos, uma pretensa ausência de dano e, ainda, de dolo.<br>A instância local imputou ao ora recorrente as seguintes cominações: ao ressarcimento integral do dano ao erário (R$ 20.935,62), proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de 10 anos, pagamento de multa de uma vez o valor do ressarcimento do dano, e suspensão dos direitos políticos por 8 anos.<br>Não fosse a manutenção da corré como servidora fantasma por dilatado período, ao recorrente imputou-se, ainda, a nomeação de outros servidores, por critérios de afinidade/amizade, para receberem remuneração sem desempenhar as suas públicas funções.<br>Os fatos são graves e as penas estão em manifesta sintonia com a conduta imputada ao agente público.<br>A jurisprudência do STJ pacificou o entendimento de que a revisão da dosimetria das sanções aplicadas em ação de improbidade administrativa implica reexame do contexto fático-probatório, providência vedada pela Súmula 7/STJ, salvo se, da leitura do acórdão recorrido, exsurge a desproporcionalidade da pena aplicada, o que não é a hipótese dos autos.<br>Nesse sentido:<br>PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. INOCORRÊNCIA. PENALIDADES APLICADAS PELA CORTE LOCAL. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 7/STJ. INCIDÊNCIA. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.<br>I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.<br>II - O tribunal de origem apreciou todas as questões relevantes apresentadas com fundamentos suficientes, mediante apreciação da disciplina normativa e cotejo ao posicionamento jurisprudencial aplicável à hipótese. Inexistência de omissão, contradição ou obscuridade.<br>III - No que concerne à suscitada ofensa ao art. 12 da Lei n. 8.429/1992, é firme a orientação deste Tribunal Superior pela possibilidade da revisão da dosimetria das penas, quando constatada a desproporcionalidade entre os atos praticados e as sanções impostas pelo tribunal de origem.<br>IV - No caso, a Corte local, após minucioso exame dos elementos fáticos contidos nos autos, examinou a dosimetria das sanções impostas em 1º grau, e, considerando o ato ímprobo imputado ao Agravado, bem como o princípio da proporcionalidade, acolher a pretensão recursal, demandaria necessário revolvimento de matéria fática, inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 7/STJ. Precedentes.<br>V - O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.<br>VI - Em regra, descabe a imposição da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015 em razão do mero desprovimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.<br>VII - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.070.140/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 28/8/2023, DJe de 30/8/2023.)<br>Não se pode, assim, conhecer do recurso especial no ponto.<br>Ante o exposto, conheço do agravo para conhecer em parte do recurso especial e, nessa extensão, nego a ele provimento.<br>Publique-se. Intimem-se.<br>EMENTA