DECISÃO<br>Na origem, o Município de Onda Verde ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra João Henrique Ribeiro Alves, na condição de ex-prefeito, imputando-lhe violação ao art. 42 da Lei Complementar 101/2000, pela ordenação de despesas nos dois últimos quadrimestres do mandato, sem suficiente disponibilidade de caixa.<br>O Magistrado de primeiro grau julgou parcialmente procedente o pedido inicial, com base nos arts. 11, I, e 12, III, da Lei 8.429/1992, a fim de condenar o réu nas seguintes sanções: suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos; proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de 03 (três) anos; e ao pagamento de multa civil de 10 (dez) vezes a remuneração do prefeito, no mês de dezembro de 2016.<br>Interposta apelação pelo demandado, a Nona Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo negou-lhe provimento, em acórdão assim ementado (e-STJ, fl. 515):<br>IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Prefeito. Atos passíveis de subsunção ao regime previsto na Lei nº 8.429/1992. Orientação do Supremo Tribunal Federal (Tema 576) e do Superior Tribunal de Justiça. Preliminar rejeitada. CERCEAMENTO DE DEFESA. Julgamento Antecipado da Lide. Prova oral despicienda, ante a suficiência e a higidez do substrato documental oriundo do Tribunal de Contas. Exame da jurisprudência. Preliminar rejeitada. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Violação aos Princípios da Administração Pública. Caracterização, ante a ordenação de despesas no último ano do mandato sem prover lastro, em desrespeito ao artigo 42 da Lei Complementar nº 101/2000, e a reiterada omissão de proceder aos ajustes orçamentários, provocando déficit ao longo de quatro exercícios, não obstante os alertas do Tribunal de Contas. Inteligência do artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/1992. Sanções corretamente definidas em obediência aos critérios de proporcionalidade e de razoabilidade. Exame da jurisprudência. Ação parcialmente procedente. RECURSO DESPROVIDO<br>João Henrique Ribeiro Alves interpôs recurso especial (e-STJ, fls. 546-571), com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, apontando violação aos arts. 11 e 12, III, da Lei 8.429/1992; 5º, LV, 93, IX e 133 da Carta Magna; e 387, IV, do Código de Processo Penal.<br>O recurso foi admitido na origem (e-STJ, fls. 593-594).<br>No STJ, o então Relator, Ministro Mauro Campbell Marques, determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem para juízo de conformação após o julgamento da repercussão geral do Tema 1.199/STF, nos termos dos arts. 1.039 e 1.040 do CPC/2015 (e-STJ, fls. 618-622).<br>O juízo de retratação foi rejeitado pelo Órgão julgador, nos termos da seguinte ementa (e-STJ, fl. 660):<br>PROCESSUAL CIVIL. Juízo de Retratação. Descabimento, face o alinhamento do julgado às teses definidas pelo Supremo Tribunal Federal para o Tema 1.199. ACÓRDÃO MANTIDO COM DETERMINAÇÃO.<br>Inconformado, João Henrique Ribeiro Alves novamente interpôs recurso especial (e-STJ, fls. 675-706), com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, apontando divergência jurisprudencial e violação aos arts. 5º, LV, da Carta Magna; 11 e 12, III, da Lei 8.429/1992; e 387, IV, do Código de Processo Penal.<br>Aduz, em síntese, que houve cerceamento de defesa, por julgamento antecipado da lide, sem produção de prova oral indispensável para demonstrar a ausência de dolo específico, bem como desproporcionalidade das sanções aplicadas diante da inexistência de dano ao erário e de proveito patrimonial.<br>Alega, ainda: a imprescindibilidade de dolo específico e demonstração de conduta ímproba, não configurada por meras irregularidades; inexistência de dolo na ordenação de despesas, havendo continuidade de serviços essenciais e ausência de vantagem pessoal; inadequação de condenação por violação principiológica sem ato específico, em especial após a Lei 14.230/2021.<br>Contrarrazões às 714-730 (e-STJ).<br>O recurso foi admitido na origem (e-STJ, fls. 731-733).<br>Instado a se manifestar, o Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso (e-STJ, fls. 747-752).<br>Brevemente relatado, decido.<br>No decorrer do trâmite processual, a Lei de Improbidade Administrativa, que embasou a condenação do ora recorrente, sofreu significativas alterações pela Lei n. 14.230/2021.<br>Analisando as novas disposições trazidas pela referida lei, o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do ARE n. 843.989/PR, fixou as seguintes teses (Tema 1199):<br>1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;<br>2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;<br>3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;<br>4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.<br>A partir desse entendimento, esta Corte Superior passou a aplicar as novas disposições da Lei n. 8.429/1992, trazidas pela Lei n. 14.230/2021, quando não houver trânsito em julgado, especialmente em relação à existência ou não de dolo específico, de efetivo dano ao erário e de eventual enriquecimento ilícito, além de verificar a possibilidade de aplicação do princípio da continuidade típico-normativa e a necessidade ou não de devolução dos autos à origem para o devido reenquadramento da conduta.<br>Na hipótese, o Tribunal de origem manteve a condenação do ora recorrente como incurso no art. 11, I, da Lei 8.429/1992, tendo em vista que, na condição de Prefeito do Município de Onda Verde-SP, ordenou despesas nos dois últimos quadrimestres do mandato sem suficiente disponibilidade de caixa.<br>A propósito, confiram-se os fundamentos do acórdão recorrido (e-STJ, fls. 524-532):<br>No mérito revela-se a prática de ato de improbidade administrativa.<br>O acervo probatório informa que foram apuradas diversas e graves infrações graves à LRF durante a gestão de João Henrique, como se verifica no longo relatório da auditoria do Tribunal de Contas acostado às fls. 96-132.<br>Feitas as recomendações para o ajuste necessário, apenas algumas foram acatadas, levando a resultado orçamentário negativo entre 2013 e 2016, com destaque para o fato de que o déficit orçamentário do último exercício 2016 superou em mais de 200% aquele apurado para 2015 (fls. 100; 124-126).<br>Daí a inconsistência da repisada alegação de que o montante dos restos a pagar detectado ao final do exercício de 2012 teria constituído o fator decisivo para a insuficiência de fundos certificada ao encerramento do exercício de 2016, ano em que o réu buscava a reeleição.<br>E, não obstante a Corte de Contas ter emitido oito alertas sobre a possível infringência ao artigo 42 da LRF, João Henrique os ignorou.<br>Como assinalou a auditoria, "em 30/04/2016 o Executivo Municipal já não possuía disponibilidade financeira para o pagamento das despesas compromissadas, e ainda assim assumiu, nos dois últimos quadrimestres, dívidas sem o correspondente lastro financeiro, o que ocasionou iliquidez em 31/12/2016, a demonstrar o descumprimento do disposto no artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal" (grifamos - fl. 126).<br>Concretizou-se, dessa forma, a transgressão à lei: João Henrique, embora ciente da censurabilidade de seu comportamento, persistiu no descumprimento dos princípios da Administração e das normas que disciplinam o orçamento e as despesas públicas.<br>Dessa circunstância exsurge o elemento volitivo caracterizador do ato de improbidade capitulado no artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/1992, considerando que "o dolo que se exige para a configuração de improbidade administrativa é a simples vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica - ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria -, sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades específicas" (AgInt no AR Esp nº 1.008.646/MG, 2ª T., rel. Min. Francisco falcão, j. em 19.6.2018).<br> .. <br>Como bem ponderou o MM. Magistrado, cujas razões de decidir são adotadas em acréscimo aos fundamentos antes expendidos:<br>"É sabido que a configuração do ato de improbidade administrativa exige a existência do elemento subjetivo, consistente no dolo nos casos de atos que importam enriquecimento ilícito (art. 9º da Lei 8.429/92) e atos que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11 da Lei 8.429/92).<br>Já os atos que causam prejuízo ao erário são passíveis de configuração pela ocorrência tanto do dolo como da culpa.<br>No caso, houve evidente afronta aos princípios que norteiam a administração pública.<br>Houve ofensa ao princípio da anterioridade da lei orçamentária porquanto o requerido onerou os cofres do município para o exercício seguinte sem que houvesse previsão no orçamento.<br>Além disso, houve ofensa aos princípios da legalidade e da moralidade administrativa porque o requerido descumpriu integralmente o disposto no art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal e onerou ilicitamente os cofres do município para o exercício do ano de 2017, sem contar que os gastos indevidos ocorreram em pleno ano eleitoral, o que acentua ainda mais a responsabilidade do mandatário que deve pautar seus atos com base na honestidade e lealdade inerentes ao cargo.<br>O dolo restou plenamente caracterizado porque o requerido foi advertido pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo de que havia um descompasso entre receitas e despesas do município e mesmo assim não conteve os gastos desenfreados no exercício do mandato eletivo (fls. 318/322).<br>Portanto, o requerido agiu com dolo porque assumiu o risco do resultado danoso aos cofres do município ao empenhar despesas, mesmo advertido pelo Tribunal de Contas do Estado, sem deixar disponibilidade de caixa para tanto.<br>Não convence a alegação do requerido de que o seu antecessor também deixou restos a pagar e por isso houve um total desequilíbrio das contas. Isto porque o réu deixou quase o dobro de restos a pagar comparados ao seu antecessor. Este deixou R$1.731.196,00 (Um milhão, setecentos e trinta e um mil e cento e noventa e seis reais), conforme alegou o próprio réu em contestação. Além disso, conforme relatório do Tribunal de Contas, o réu aumento o déficit orçamentário do município, em relação a 2015, em 202,71%. Portanto, o réu aumentou sobremaneira os gastos do município em ano eleitoral, de modo que é descabida a tentativa de atribuir a sua conduta improba ao antecessor". (grifamos)<br>Não se trata, à evidência, de simples irregularidades na execução do orçamento, mas, sim, de reiteração intencional de conduta contrária à lei durante todo o mandato.<br>Convém acentuar, ainda, que o artigo 42 da LRF não admite a interpretação flexível que pretende dar-lhe o réu.<br>Não há outra exegese possível do dispositivo senão a de que, para toda e qualquer despesa pública, independentemente de sua natureza ou do momento em que foi gerada, deverá ser aprovisionado pelo gestor recurso suficiente para honrá-la.<br> .. <br>Impende ressaltar que não influi para a definição das hipóteses previstas no artigo 11 da Lei nº 8.429/1992 e para o correspondente sancionamento da conduta a demonstração do dano ao erário ou do enriquecimento ilícito do agente. Essa é a orientação emanada do Superior Tribunal de Justiça:<br> .. <br>A prevalecer a tese de que o comportamento não poderia ser qualificado como ímprobo ante a ausência de dolo e de prejuízo ao erário, estabelecer-se-ia perturbador precedente: sempre que violada a norma, a cuja obediência está jungido o Administrador, bastaria invocar tais escusas para dispensá-lo de obedecer aos preceitos que regem sua atividade e de responder pelas consequências de atos sabidamente contrários à lei.<br>Tais circunstâncias devem, sim, ser sopesadas quando da fixação das sanções, não servindo, porém, como fundamento para a descaracterização da conduta ímproba.<br>Ocorre que, com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, não se revela mais possível a responsabilização do agente público por violação genérica aos princípios da administração pública discriminados no caput do art. 11 da LIA, bem como houve revogação dos incisos I e II do referido dispositivo legal, devendo a conduta se enquadrar necessariamente em algum dos incisos correspondentes.<br>Com efeito, nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, "Extrai-se que a Lei n. 14.230/2021, além de não admitir mais a condenação do agente por ofensa genérica aos princípios administrativos prevista no caput do art. 11 e revogar os seus incisos I e II, também passou a exigir a presença do dolo específico, de modo que, em atenção a tese da continuidade típico-normativa, se for impossível o reenquadramento da conduta do agente nas hipóteses elencadas nos novéis dispositivos da LIA (arts. 9º, 10 e 11), outra alternativa não há senão a improcedência do pleito inicial diante da superveniente atipicidade da conduta praticada" (AgInt no REsp n. 2.154.964/SE, Relator o Ministro Francisco Falcão, DJe de 5/3/2025).<br>No mesmo sentido, confira-se precedente do Supremo Tribunal Federal:<br>SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO.<br>1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.<br>2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.<br>3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.<br>4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral.<br>5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada.<br>6. Agravo regimental desprovido.<br>(AgRg no ARE n. 1.346.594/SP, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/2023 - sem grifo no original)<br>No caso em julgamento, além da impossibilidade de condenação com base exclusivamente no revogado inciso I do art. 11 da LIA, verifica-se que a conduta imputada ao recorrente não guarda correspondência com as hipóteses atualmente previstas nos demais incisos do re ferido dispositivo legal, razão pela qual não é o caso de aplicação do princípio da continuidade típico-normativa.<br>Nesse sentido:<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. ABOLIÇÃO DE ATO ÍMPROBO. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. INEXISTÊNCIA. OMISSÃO RECONHECIDA. EFEITOS INFRINGENTES.<br>1. A questão jurídica referente à aplicação da Lei n. 14.230/2021 - em especial, no tocante à necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente - teve a repercussão geral julgada pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1.199 do STF).<br>2. A despeito de ser reconhecida a irretroatividade da norma mais benéfica advinda da Lei n. 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, o STF autorizou a aplicação da lei nova, quanto a esse aspecto, aos processos ainda não cobertos pelo manto da coisa julgada.<br>3. A Primeira Turma desta Corte Superior, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em 09/05/2023, firmou a orientação de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da LIA (com a redação da Lei n. 14.230/2021), adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com a tese 3 do Tema 1.199 do STF.<br>4. A Suprema Corte, em momento posterior, pelas suas duas Turmas e pelo Plenário, ampliou a aplicação da referida tese, compreendendo que também as alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 ao art. 11 da Lei n. 8.249/1992 aplicar-se-iam aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.<br>5. "Diante do novo cenário, a condenação com base em genérica violação de princípios administrativos, sem a tipificação das figuras previstas nos incisos do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, ou, ainda, quando condenada a parte ré com base nos revogados incisos I e II do mesmo artigo, sem que os fatos tipifiquem uma das novas hipóteses previstas na atual redação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, remete à abolição da tipicidade da conduta e, assim, à improcedência dos pedidos formulados na inicial." (EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp 1.174.735/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 5/3/2024, DJe de 8/3/2024.).<br>6. Embargos de declaração acolhidos com efeitos infringentes.<br>(EDcl nos EDcl nos EDcl nos EDcl no AgInt nos EREsp n. 1.841.968/MT, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 28/8/2024, DJe de 17/9/2024 - original sem grifo).<br>Ante o exposto, dou provimento ao recurso especial a fim de julgar extinta a ação civil pública de improbidade administrativa em relação ao recorrente, em razão da superveniência da Lei 14.230/2021, nos termos da fundamentação supra.<br>Publique-se.<br>EMENTA<br>RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO MUNICIPAL. ORDENAÇÃO DE DESPESAS NO ÚLTIMO ANO DO MANDATO SEM DISPONIBILIDADE FINANCEIRA. APLICAÇÃO DA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. TEMA 1.199/STF. ABOLIÇÃO DAS CONDUTAS PREVISTAS NO CAPUT E N OS INCISOS I E II DO ART. 11 DA LIA. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. NÃO INCIDÊNCIA NA HIPÓTESE. EXTINÇÃO DA AÇÃO QUE SE IMPÕE. RECURSO PROVIDO.