DECISÃO<br>Cuida-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de RAFAEL NEVES RAUPP SILVA, irregularidades na aquisição e entrega de gêneros alimentícios da merenda escolar da rede pública de ensino do município de Casinhas/PE, no exercício de 2011, oriundos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), Programa de Educação de Jovens e Adultos (PEJA) e Programa Brasil Alfabetizado (BRALF), causando prejuízo ao erário no importe de R$ 146.958,24, incorrendo em violação ao art. 10, caput, da Lei n. 8.429/1992 (fls. 736/747).<br>Proferida sentença em 29/08/2022, a demanda foi julgada improcedente (com base na nova lei), pois, apesar de reconhecer a existência de dano ao erário, entendeu não estar demonstrada a existência de dolo específico, não bastando a mera voluntariedade. Destacou que não houve indicação de conluio entre os agentes, seja pela comprovação de proximidade entre os contratados e os agentes públicos, nem indícios de direcionamento dos valores públicos à secretária municipal ou ao prefeito, não havendo vinculação prévia entre os réus. Concluiu que a não configuração ato ímprobo deve ser estendido aos particulares, já que estes não podem responder à ação sem participação de um agente público no polo passivo (fls. 1117/1126).<br>O MPF interpôs recurso de apelação (fls. 1138/1165), tendo o FNDE aderido integralmente às razões recursais do MPF.<br>Contudo, a 1ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, negou provimento à apelação, em razão da necessidade de demonstração de o particular agiu em concorrência com algum dos agentes públicos acionados na demanda (art. 3º da LIA), o que não ocorreu, nos seguintes termos ementados (fls. 1273/1280):<br>CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE NO CUMPRIMENTO DO CONTRATO. FORNECIMENTO DE ALIMENTOS PARA MERENDA ESCOLAR. VERBAS ORIUNDAS DO PNAE E PEJA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. MUDANÇAS DA LEI N. 14.230/2021. DOLO ESPECÍFICO. TEMA 1199 DO STF. SENTENÇA PROLATADA EM JULHO DE 2022. APLICABILIDADE DA NOVEL LEGISLAÇÃO. APELAÇÕES NÃO PROVIDAS. 1. Apelações interpostas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF) e pelo FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - FNDE contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por atos de improbidade administrativa 2. O MPF ajuizou duas ações distintas para condenar pessoas (particulares e agentes públicos) por suposta prática dolosa de irregularidades na execução de contratos públicos envolvendo recursos públicos federais, apuradas pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco - TCE/PE. Os contratos em questão decorreram de processo licitatório promovido pelo município de Casinhas/PE, no exercício de 2011, e tinham como objeto a aquisição e entrega alimentos para a merenda escolar da rede pública de ensino da localidade. As vencedoras do certame, as empresas RAFA COMÉRCIO DE DISTRIBUIÇÃO DE ALIMENTOS e MOACYR RIBEIRO NETO DISTRIBUIÇÃO DE ALIMENTOS, bem como o então prefeito (JOÃO BARBOSA CAMELO NETO) e a secretária de educação (MARIA VERÔNICA GERIZ DE OLIVEIRA) figuram como réus na ação de improbidade nº 0800351-88.2017.4.05.8302. No curso da referida demanda o MPF tentou incluir no polo passivo o ora recorrido, RAFAEL NEVES RAUPP SILVA, administrador da empresa RAFA COMÉRCIO à época dos fatos, mas a pretensão não foi acolhida, o que ensejou a propositura da presente demanda em face dele. 3. Ambas as ações, portanto, dizem respeito aos mesmos fatos: suposta execução irregular de contratos que ocasionou lesão ao erário federal, na medida em que recursos federais foram utilizados como parte do pagamento das empresas contratadas para entregar alimentos para a merenda escolar municipal, sendo que, conforme apurado pelo TCE, nem todos os alimentos teriam sido entregues. Em primeira instância todos os réus foram absolvidos, por ausência de conduta dolosa. 4. Em suas razões recursais, o MPF sustenta que: 1) houve o cumprimento irregular do contrato pelas empresas rés vencedoras do certame (RAFA COMÉRCIO DE DISTRIBUIÇÃO DE ALIMENTOS EIRELI - EPP e MOACYR RIBEIRO NETO DISTRIBUIÇÃO DE ALIMENTOS LTDA - ME); 2) em auditoria, o TCE/PE constatou que houve o repasse de verbas federais ao município, as quais foram utilizadas em parte do pagamento das empresas contratadas; 3) o objeto dos contratos (entrega de todos os alimentos às escolas municipais) não foi integralmente cumprido, resultando em danos ao erário no importe total de R$ 203.450,90 (duzentos e três mil, quatrocentos e cinquenta reais e noventa centavos); 4) a empresa R.A.F.A COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO DE ALIMENTOS LTDA - EPP, do ora apelado, recebeu o valor de R$ 384.778,59 (trezentos e oitenta e quatro mil, setecentos e setenta e oito reais e cinquenta e nove centavos) da Prefeitura de Casinhas referente ao pagamento pela suposta entrega dos gêneros alimentícios adquiridos na licitação mencionada; 5) a referida empresa não teria entregue todos os produtos adquiridos na licitação, causando dano ao erário no patamar de R$ 97.215,24; 6) apesar de ter a empresa emitido notas fiscais para certos alimentos que não teriam sido entregue às escolas, ainda assim a então Secretária de Educação assinou tais notas atestando o recebimento desses produtos pela Secretaria de Educação e o ex-prefeito assinou as notas de empenho autorizando o pagamento da contratada; e 7) as condutas dos envolvidos não constituem mera desídia, conforme consignado na sentença de primeiro grau e que, ainda que assim o fosse, não poderiam deixar de ser condenados a ressarcir o dano causado ao erário (id. 24044018). O FNDE aderiu integralmente às razões recursais do MPF. 5. A controvérsia vai além de verificar se houve descumprimento do objeto contratado por meio de licitação e/ou lesão ao erário. A questão posta consiste na análise da conduta praticada pelo recorrido e se está tipificada na Lei de Improbidade Administrativa (LIA), sobretudo considerando que devem ser aplicadas ao caso as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, dentre elas a exigência do dolo específico para que o ato seja enquadrado como ímprobo. 6. A sentença de primeiro grau, que adotou as mesmas razões de decidir do processo nº 0800351-88.2017.4.05.8302, concluiu, corretamente pela ausência de dolo dos agentes públicos envolvidos (o ex-prefeito JOÃO BARBOSA CAMELO NETO e a ex-secretária de educação MARIA VERÔNICA GERIZ DE OLIVEIRA), tendo consignado que "(..) No caso, não há qualquer indicação de conluio entre os agentes supostamente ímprobos, seja pela comprovação de proximidade entre os contratados e os agentes públicos, nem indícios de direcionamento de parte dos valores públicos à então secretária municipal ou ao então prefeito, não havendo qualquer vinculação prévia entre os réus. Não há prova de direcionamento do procedimento licitatório, ou algum outro benefício indireto obtido pelas empresas, a partir do qual se possa extrair a conclusão de conluio e, consequentemente, de dolo. O fato, na ação de improbidade administrativa, somente será considerado suficientemente comprovado quando não restar dúvidas a respeito da caracterização do ato de improbidade, ante a aproximação das searas de improbidade e penal, devendo ser robustecida a ponto de caracterizar situação de evidente má-fé do . agente público" 7. Nas ações judiciais de improbidade administrativa, a análise do dolo como elemento subjetivo desempenha papel fundamental, pois constitui exigência legal, conforme preconiza o § 3º do art. 1º da Lei nº 8.429/1992 (incluído pela Lei nº 14.230/2021). Dito de outro modo: é imprescindível demonstrar que os agentes envolvidos, no exercício de suas funções públicas, tenham agido com a intenção deliberada de praticar atos que configurem improbidade administrativa, nos termos da lei. 8. No caso em particular, o Ministério Público imputou a todos os réus a prática de ato de improbidade causadora de dano ao erário em razão de irregularidades e omissões na execução de contratos financiados, em parte, com verbas federais. Mas não demonstrou que teria havido dolo dos agentes públicos envolvidos (então prefeito e secretária), isto é, a deliberada intenção de não entregar os alimentos às escolas com o fim de causar dano ao erário mediante mal uso de verbas federais. 9. Os próprios argumentos do MPF não mencionam qualquer conduta dolosa, mas apenas deveres não cumpridos. Não há elementos evidenciando a vontade livre e consciente dos agentes públicos de causar algum tipo de prejuízo ao erário ou até mesmo de enriquecer ilicitamente. Importante frisar que os danos causados por imprudência, imperícia ou negligência (modalidades de culpa ou formas de manifestação da inobservância do dever de cuidado) não podem mais ser configurados como atos de improbidade. 10. Especificamente em relação ao apelado, que era sócio e proprietário de uma das empresas contratadas pelo município licitante (RAFA COMÉRCIO), o argumento central do apelante é de que teria ele se beneficiado do pagamento recebido pela empresa para a entrega de produtos que não foram efetivamente entregues, causando, assim, lesão ao erário no valor de R$ 97.215,24, conforme indicado no relatório do TCE. Todavia, conforme bem pontuado na sentença recorrida, a qualificação da conduta do particular como ato ímprobo exige a demonstração de que houve a concorrência de algum dos agentes públicos acionados na presente demanda (art. 3º da LIA), o que não ocorreu. Assim, impossível a condenação das empresas e do sócio administrador. 11. Apelações improvidas.<br>Inconformado, o MPF interpôs recurso especial, com fundamento no art. 105, III, "a", da Constituição Federal, alegando violação aos artigos 3º, 5º e 12, todos da Lei nº 8.429/1992 (fls. 1320/1336).<br>Contrarrazões às fls. 1342/1348.<br>Em juízo de admissibilidade, o recurso especial foi admitido (fls. 1353/1355).<br>Intimado, o Ministério Público Federal, através do Procurador Regional da República, Vitor Hugo Gomes da Cunha, opinou pelo provimento do recurso especial, em parecer assim ementado (fls. 1387/1407):<br>DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO COMPROVADO. CONTRATO DE FORNECIMENTO DE MERENDA ESCOLAR. PARTICIPAÇÃO DE PARTICULAR. POSSIBILIDADE DE RESSARCIMENTO CIVIL INDEPENDENTE DA CONFIGURAÇÃO DE IMPROBIDADE. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL.<br>Após, vieram-me conclusos os autos (fl. 1409).<br>É o relatório.<br>Decido.<br>O presente recurso especial tem fundamento no art. 105, III, "a", da Constituição Federal e indicou claramente os normativos federais supostamente violados pela decisão recorrida. Houve, ademais, impugnação específica aos fundamentos do acórdão e se acham presentes os demais requisitos de admissibilidade, razão pela qual passa-se ao exame do recurso especial interposto.<br>Alega a recorrente o malferimento dos artigos 3º, 5º e 12, todos da Lei nº 8.429/1992.<br>Sustenta que a Lei de Improbidade se aplica também ao particular que induz ou concorra para a prática do ato de improbidade, sendo que pode haver condenação, somente do particular, quando presentes provas da sua responsabilidade, já que a exigência é que este não figure isoladamente no polo passivo da demanda.<br>Destaca que o ressarcimento ao erário não está vinculado ao art. 12 da LIA como sanção, se tratando de medida de reparação dos danos causados. Portanto, requereu a reforma do acórdão para que "se reconheça a responsabilidade do particular, garantindo a efetiva aplicação dos princípios da moralidade e da probidade na gestão dos recursos públicos, bem como a devida reparação ao erário pelos prejuízos causados".<br>Passo a análise do mérito e adianto que a pretensão recursal merece parcial provimento.<br>Verifica-se que o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa contra o recorrido Rafael Neves Raupp Silva, visando o reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa e a sua condenação ao ressarcimento ao erário.<br>Destaca-se que a responsabilização dos agentes públicos relativos a estes mesmos fatos ocorreram nos autos nº 0800351-88.2017.4.05.8302, oportunidade em que a demanda foi julgada improcedente, em virtude da ausência de dolo específico, o que impossibilitava a condenação em atos de improbidade administrativa.<br>Em virtude disso, o juízo de primeiro grau, nestes autos, entendeu que o particular não poderia responder à ação sem participação de um agente público no polo passivo, razão pela qual também julgou improcedente a presente demanda (fls. 1117/1126).<br>Sobre essa questão, nos termos da Lei n. 8.429/1992, podem responder pela prática de ato de improbidade administrativa o agente público (arts. 1º e 2º), ou terceiro que induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta (art. 3º).<br>É entendimento pacífico deste Tribunal, a inviabilidade de proposição/ continuidade de ação de improbidade administrativa contra o particular, sem a presença de um agente público no polo passivo. Nesse sentido: AgInt no REsp 1.608.855/PR, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 12.4.2018; AgInt nos EDcl no AREsp 817.063/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 24.9.2020; REsp n. 1.980.604/PE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 30.6.2022.<br>Deste modo, não há controvérsia acerca do tema.<br>Contudo, isso não impede a responsabilização do particular ao ressarcimento ao erário, mesmo que desprovido de agente público no polo passivo da demanda.<br>Certo é que com a improcedência da ação de improbidade contra os agentes públicos, não há o que se falar em análise de ato de improbidade pelos particulares que tenham induzido ou concorrido. Encerrada a questão relativa à improbidade administrativa, nada impede a continuidade da demanda para tratar do ressarcimento ao erário, pois a restituição em si não configura uma sanção decorrente do ato ímprobo, mas sim um dever inerente à própria conduta causadora do prejuízo público.<br>A melhor interpretação que se deve dar ao caso em questão, é que não alcançada a responsabilização pela prática de atos de improbidade administrativa através de presente ação civil pública e havendo pedido expresso de ressarcimento ao erário na inicial, em nome do princípio da celeridade e da economia processual, deve-se continuar o prosseguimento da demanda como ação de ressarcimento.<br>O ressarcimento ao erário está fundado na prática de ato ilícito previsto nos artigos 186 e 927 do Código Civil, ou seja, o próprio regime de responsabilização civil ordinária, já dariam amparo à pretensão. Nada mais justo a devolução dos valores pelo agente que se beneficiou do dinheiro público, sob pena de se configurar enriquecimento sem causa, em afronta ao disposto no artigo 884 do Código Civil.<br>Além disso, é de suma importância lembrar que as instâncias ordinárias afirmaram categoricamente que o prejuízo ao erário estava devidamente comprovado nos autos.<br>Veja-se um trecho da sentença proferida pelo juízo de primeiro grau, nos autos nº 0800351-88.2017.4.05.8302, abordando sobre o tema (fl. 1123):<br>Portanto, nos termos acima expostos, a ocorrência de ato de improbidade administrativa defendido pela MPF vincula-se ao cumprimento irregular do contrato firmado com as empresas vencedoras do certame público, não havendo comprovação da entrega de parte dos produtos alimentícios adquiridos, bem como o pagamento de produtos não licitados, o que ensejou dano ao erário público, através da facilitação para que terceiro se enriqueça ilicitamente, subsumindo-se às condutas dos réus no artigo 10, XII, da Lei nº 8.429/1992.<br>No contexto exposto, constata-se claramente as empresas beneficiadas pelo repasse parcial dos produtos à municipalidade e o recebimento integral dos recursos, além dos agentes públicos supostamente facilitadores do enriquecimento ilícito dos particulares.<br>A esse respeito, deve ser destacado que não há presunção de dano ao erário. Ao contrário, o dano é demonstrado do encontro de contas e repasse de verbas em montante superior aos produtos entregues, o qual alcança o montante de R$ 203.450,90, em valores históricos, nos termos acima destrinchados. (Grifei)<br>Desse valor, considerando a imperiosa caracterização do dano, nos moldes previstos no artigo 17-C da Lei de Improbidade Administrativa, o que inviabiliza a caracterização de dano ao erário por mera presunção, deve ser decotado o valor de R$ 49.743,00, haja vista que, embora adquiridos sem licitação, houve efetiva entrega dos produtos pagos, não havendo aprofundamento acerca de eventual superfaturamento na notas de empenho. Vê-se, portanto, que o dano ao erário alcança a importância de R$ 153.707,90, em valores históricos.<br>Deve-se ressaltar também que os demandados em momento algum questionaram a ausência de nexo de causalidade entre receita e despesa, em tampouco as divergências entre os itens que foram licitados e aqueles que foram efetivamente entregues. Tampouco questionaram a ausência de controle eficiente do consumo dos produtos nas escolas, fator esse que dificulta a fiscalização na medida em que não é possível verificar de que modo os produtos foram consumidos: se efetivamente para fins de merenda escolar ou se houve desvio de finalidade. (Grifei)<br>Em caso semelhante, conforme bem pontuou o eminente Ministro Marco Aurélio Bellizze, em recente julgado (REsp 2.106.987, DJE 16/06/2025), a responsabilidade civil é apurada independentemente da imputação de improbidade, ainda mais quando comprovado o dano efetivo. Veja-se:<br>A condenação ao ressarcimento ao erário não viola o princípio da congruência, pois decorre do prejuízo causado ao patrimônio público, ainda que não tenha havido configuração de ato de improbidade administrativa. A responsabilidade civil é apurada independentemente da imputação de improbidade, estando a pretensão de ressarcimento devidamente fundamentada nos danos comprovados.<br>Confira-se a ementa do julgado supramencionado:<br>DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. 2. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. RETROATIVIDADE DA LEI N. 14.230/2021. IRRELEVÂNCIA. RESPONSABILIDADE CIVIL APURADA INDEPENDENTEMENTE DA IMPUTAÇÃO DE IMPROBIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA NÃO IDENTIFICADA. PRECEDENTE. SÚMULA N. 83/STJ. DANOS COMPROVADOS. REEXAME DE FATOS. SÚMULA N. 7/STJ. 3. INDISPONIBILIDADE DE BENS. AUSÊNCIA DE PRESQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211 DO STJ. 4. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS NA PRIMEIRA INSTÂNCIA. CARÁTER PROTELATÓRIO. MULTA. REVISÃO. SÚMULA 7/STJ. PRECEDENTES. 5. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO EM PARTE E, NA EXTENSÃO, DESPROVIDO. (REsp n. 2.106.987, Ministro Marco Aurélio Bellizze, DJEN de 16/06/2025). (Grifei)<br>Logo, afastados os debates relativos à improbidade administrativa dos presentes autos, pertinente a continuidade da ação contra o particular, mesmo que sem a presença do agente público, no intuito de obter o ressarcimento o erário municipal de Casinhas/PE.<br>Portanto, é de rigor o reconhecimento da violação ao art. 3º da Lei 8.429/1992, que prevê a possibilidade de incidência da normativa aos particulares quem induzam ou concorram para o ato, que neste caso, causou comprovado e evidente prejuízo ao erário público.<br>Em relação ao artigo 5º da LIA, não há o que se falar em afronta, uma vez que fora revogado pela Lei 14.230/2021, não estando, portanto, em vigência.<br>Por fim, quanto a alegada violação ao art. 12 da Lei 8.412/1992, observa-se do acórdão recorrido a sua não apreciação, o que atrai o óbice das Súmulas 282 e 356, ambas do STF. Isso porque, para que se configure o prequestionamento, não basta que o recorrente devolva o exame da questão controvertida para o Tribunal. É necessário que a causa tenha sido decidida à luz da legislação federal indicada como violada, bem como seja exercido juízo de valor sobre os dispositivos legais indicados e a tese recursal a eles vinculada, interpretando-se a sua aplicaç ão ou não ao caso concreto.<br>Ante o exposto, com fundamento no art. 932, V, do CPC e no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, conheço parte do recurso especial, para nesta extensão, dar provimento à pretensão do Ministério Público Federal, a fim de determinar o regular processamento do feito como ação de ressarcimento contra o particular.<br>Publique-se. Intimem-se.<br>Comunique-se ao juízo de origem.<br>EMENTA