DECISÃO<br>Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado por Entel Comércio e Serviços Ltda. visando anular/revisar penalidades aplicadas no processo administrativo TJ-ADM-2018/32376 (multa de 10% sobre o valor contratual e suspensão do direito de licitar por 18 meses), alegando nulidades por cerceamento de defesa (em especial o indeferimento de prova testemunhal), ausência de resposta ao pedido de distrato amigável e desproporcionalidade das sanções.<br>O Tribunal de Justiça do Estado da Bahia concedeu parcialmente a segurança nos termos da seguinte ementa (fls. 690-724):<br>Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE FORNECIMENTO DE IMPRESSORAS AO TRIBUNAL DE JUSTIÇA E SUA MANUTENÇÃO. INEXECUÇÃO CONTRATUAL TOTAL. RESCISÃO UNILATERAL. APLICAÇÃO DE MULTA CONTRATUAL DE 10% CUMULADA COM SUSPENSÃO DO DIREITO DE LICITAR E CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA POR 18 MESES. DESPROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES APLICADAS. REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. SEGURANÇA CONCEDIDA PARCIALMENTE.<br>I. CASO EM EXAME<br>1. Mandado de Segurança contra ato supostamente ilegal da Presidente do Tribunal de Justiça, que rescindiu o contrato administrativo e cominou multa contratual de 10% sobre o valor do contrato e suspensão do direito de licitar e contratar com a Administração pelo prazo de 18 meses.<br>II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO<br>2. Existem três questões em discussão: (i) se cabia o distrato por ausência de culpa da impetrante (ii) nulidade do processo administrativo; e (iii) se as penas aplicadas foram proporcionais.<br>III. RAZÕES DE DECIDIR<br>3. O distrato pressupõe acordo de vontades dos contratantes quanto à resilição do negócio jurídico entabulado. Em se tratando de contrato administrativo, somente pode ocorrer se atender à conveniência da Administração, o que não se verificou nos autos.<br>4. Nota-se dos documentos constantes dos autos que a impetrante inadimpliu cláusula contratual, concernente à entrega das máquinas contratadas, sem previsão de data para a satisfação da obrigação avençada (ID 66957525, pg. 26 a 28).<br>5. Diante deste cenário de descumprimento de prazos de entrega das impressoras já na fase 1 do cronograma, a Administração Pública exerceu a prerrogativa conferida pela cláusula Décima-Segunda do contrato, com fundamento na lei estadual nº 9.433/2005, arts 166 e 167, III, rescindiu unilateralmente o contrato administrativo.<br>6. Inexistência de nulidade do processo administrativo que culminou na aplicação das sanções administrativas. O julgador pode indeferir a realização de atos que se mostrem desnecessários ao deslinde da questão.<br>7. A causa da inexecução do contrato pela impetrante ser atribuída ao seu fornecedor não exclui a responsabilidade da contratada perante a Administração. Álea do negócio.<br>8. Embora as sanções cominadas sejam devidas, o percentual da multa foi desproporcional considerando as circunstâncias que envolvem o caso, quais sejam, porte econômico da empresa; extensão do prejuízo sofrido pelo Tribunal de Justiça; conduta da impetrante e ausência de antecedentes.<br>IV. DISPOSITIVO E TESE<br>6. Concessão Parcial da Segurança, para reduzir o percentual da multa para 5% sobre o valor do contrato e do período de suspensão do direito de contratar para 9 (nove) meses.<br>Tese de julgamento: "As sanções administrativas devem atender ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade, portanto, devem ser cominadas na medida necessária para atender ao interesse público."<br>Nas razões de recurso ordinário, a Entel sustenta que houve cerceamento de defesa e nulidade do processo administrativo por indeferimento imotivado de prova testemunhal e ausência de resposta ao pedido de distrato; e que a multa aplicada permanece desproporcional mesmo após a redução para 5%, devendo ser afastada ou reduzida a 1% do valor contratual, em suma, nos seguintes termos (fls. 768-792):<br>4.  PREJUÍZO À AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE PRODUÇÃO DE PROVA TESTEMUNHAL E DOCUMENTAL. SUPOSTA INEXECUÇÃO TOTAL DO CONTRATO. OMISSÃO DA RECORRIDA. ILEGITIMIDADE DA RESCISÃO UNILATERAL FORMALIZADA SEM UMA RESPOSTA QUANTO AO PLEITO DA RECORRENTE E SEM PERMITIR O INÍCIO DOS PROCEDIMENTOS DE IMPLANTAÇÃO DAS MÁQUINAS. NULIDADE DE TODO O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO.<br>Como exaustivamente evidenciado no curso do processo administrativo TJ-ADM-2018/32376, a recorrente quando da apresentação da defesa requereu a produção de prova testemunhal. Tal prova era essencial para comprovar, por meio de declarações dos servidores do próprio Tribunal de Justiça que estavam diretamente vinculados à execução contratual, a constante disponibilidade da recorrente para solucionar e minorar os impactos da questão do atraso pela fornecedora das máquinas.<br>Além disso, seria indispensável para se comprovar o acordo verbal formalizado entre os envolvidos de que seria viável um distrato amigável naquele momento, diante da inexistência de prejuízos para a contratante e a imprevisibilidade da conduta da fornecedora, dentre tantos outros fatores que seriam devidamente esclarecidos.<br>Apesar da robustez do requerimento probatório, o acórdão recorrido entendeu que a produção de prova testemunhal seria prescindível, por considerar que os documentos constantes dos autos seriam suficientes para o deslinde da controvérsia administrativa. Essa foi, portanto, a ratio decidendi da decisão que denegou a segurança quanto ao pedido de anulação do processo: a suposta suficiência probatória dos documentos já acostados ao processo administrativo à época da rescisão.<br>Ainda que o deferimento da produção de prova testemunhal decorra de um ato discricionário da Administração, é inegável que o indeferimento, para esse caso em específico, trouxe grave prejuízo para a recorrente, uma vez que a maior parte das tratativas para se chegar a uma resolução foram tratadas de forma verbal.<br>Ao ignorar a especificidade das tratativas verbais travadas entre os representantes da recorrente e os servidores do Tribunal - especialmente aquelas que envolveram a viabilidade do distrato amigável e os esforços para evitar prejuízos à Administração -, a autoridade coatora violou a lógica do devido processo legal. A recusa em ouvir testemunhas diretamente envolvidas na execução contratual impediu a formação de um juízo efetivamente instruído e equânime.<br>Como é possível visualizar no email abaixo, onde a recorrente registra todas as tratativas verbais que vinham sendo formalizadas até aquele momento, já que nunca recebia retorno oficial da contratante, fica claro que a inexecução do contrato não decorreu da sua vontade, mas sim de uma decisão interna da diretoria da contratante, que a despeito da disponibilização integral das máquinas necessárias para a 1ª fase da implantação, entendeu, em uma decisão unilateral que a recorrente não teria capacidade de promover o adimplemento contratual, obstando o início da implantação, ainda que com certa mora.<br> .. <br>A prova testemunhal se mostrava ainda mais relevante diante da ausência de manifestação escrita da contratante em relação aos ofícios e e-mails enviados pela recorrente. Em um cenário em que os elementos documentais são incompletos, é a prova oral que permitiria esclarecer a dinâmica real da relação contratual, as justificativas do atraso e, sobretudo, a iniciativa da recorrente em resolver o impasse com boa-fé.<br>Além disso, fora requerida ao menos a expedição de ofício ao Sr. Leandro Sady, Secretário da Tecnologia da Informação e Modernização à época da ocorrência para prestar esclarecimentos sobre os documentos mencionados, bem como sobre os fatos narrados nos mesmos e a confirmação do recebimento do ofício, endereçado ao Sr. Leandro Sady, para que se evidencie a boa-fé e a transparência da ENTEL, bem como para que reste claro e incontroverso a tentativa de distrato amigável por parte da empresa, sem que fosse configurado qualquer prejuízo ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia.<br>Com relação a tal pedido sequer houve manifestação da recorrida, evidenciando grave prejuízo à ampla defesa e contraditório que deveriam ter sido garantidos à recorrente no curso do processo administrativo.<br> .. <br>Ademais, conforme consta nos autos do processo administrativo, é fato incontroverso que, a despeito dos atrasos da fornecedora amplamente comunicados à contratante, em 19/02/2018, após amplo esforço junto à fornecedora, a recorrente já dispunha de mais de 20% (vinte por cento) das máquinas exigidas para a 1ª fase de implantação prevista no contrato e termo de referência da licitação, vejamos:<br> .. <br>Não se desconhece que o contrato nº 76/17-S não se restringia ao fornecimento puro e simples das máquinas, dependendo de diversos procedimentos adicionais para tornar as máquinas devidamente operacionais em cada uma das instalações apontadas pela contratante, mas com a disponibilização das máquinas necessárias para a 1ª fase da implantação em sua integralidade, ainda que com certo atraso, o cumprimento contratual seria efetivado pela recorrente.<br>Considerando que o atraso encontrava-se devidamente justificado em virtude da mora do fornecedor, caberia à recorrente tão somente iniciar a implantação das máquinas e absorver as multas previstas no contrato administrativo pela mora, quais sejam:<br> .. <br>Ocorre que, sempre prezando pela transparência em suas relações contratuais, ao invés de iniciar a implantação das máquinas, a recorrente optou por apresentar, no dia 08/02/2018 um ofício relatando toda a situação de reiterados atrasos vivenciada junto ao fornecedor, e apontando como opções disponíveis o acatamento dos prazos disponibilizados pelo fornecedor, com implantação parcial das máquinas até então disponibilizadas, ou a rescisão amigável enquanto o contrato estava na fase inicial e inexistia qualquer prejuízo relevante para as partes.<br>Além de não apresentar qualquer manifestação acerca de tal ofício, conforme relatado no e-mail colacionado anteriormente, a contratante passou a obstar a implantação das máquinas, mesmo tendo pleno conhecimento de que em 19/02/2018 a recorrente já dispunha de mais de 20% das máquinas previstas para a 1ª fase da implantação, e por fim, decidiu por rescindir unilateralmente o contrato, apontando uma suposta inexecução total do contrato, o que não condiz com a realidade dos fatos.<br> .. <br>Considerando que não houve manifestação quanto ao pleito da recorrente, não é razoável que a recorrente sofra com os reflexos negativos de uma rescisão unilateral por inexecução total do contrato, sendo que à época poderia ter prestado, ainda que com certo atraso o objeto contratual, assumindo a responsabilidade pelo pagamento das multas de mora previstas no contrato.<br>A omissão em considerar a essencialidade da prova requerida - e a ausência de qualquer motivação específica para o indeferimento - acarreta a nulidade do processo administrativo, pois retira do administrado a possibilidade de demonstrar circunstâncias atenuantes relevantes e compromete a verdade material da apuração administrativa. Tal nulidade, portanto, não é meramente formal, mas atinge diretamente o conteúdo da decisão sancionadora.<br>Diante de todo o exposto, torna-se evidente a ilegitimidade do ato administrativo que rescindiu unilateralmente o contrato sem a devida manifestação quanto ao pleito apresentado pela recorrente de rescisão amigável. Além disso, fica claro o cerceamento do direito de defesa ocorrido no curso dos autos em virtude do indeferimento imotivado do pedido de produção de prova testemunhal. Por isso, impõe-se a decretação de nulidade do processo administrativo em questão.<br>5.  DESPROPORCIONALIDADE DA PENALIDADE DE MULTA APLICADA. NECESSÁRIA ANÁLISE DO PORTE DA RECORRENTE. MULTA QUE ULTRAPASSA O ÚLTIMO RESULTADO OPERACIONAL DA RECORRENTE. ENTENDIMENTO RECENTEMENTE MANIFESTADO PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA.<br>Conforme já ressaltado anteriormente, e ratificado no acórdão, é evidente a fragilidade do processo administrativo TJ-ADM-2018/32376 com relação à mensuração dos supostos prejuízos experimentados pela Administração.<br>A despeito da necessidade de mensuração do efetivo prejuízo suportado, os supostos prejuízos experimentados pela Administração foram apontados de forma genérica no decorrer do processo, inclusive havendo o reconhecimento de que não chegou sequer a haver a interrupção do serviço.<br>Ainda que não fosse reconhecida a não interrupção do serviço, é notório que a contratada anterior manteve a prestação dos serviços, inclusive sagrando-se vencedora do Pregão Eletrônico nº 036/2018, conforme aviso de homologação colacionado abaixo:<br> .. <br>Além disso, para justificar a existência de prejuízo, foram apontadas reclamações de diversos cartórios quanto à necessidade de atualização, reparação e substituição de máquinas, que já vinham sendo apresentadas há mais 2 (dois) anos antes da assinatura do contrato.<br>Ou seja, é evidente que eventual prejuízo, caso existente, não decorreu necessariamente do fato apurado no processo administrativo, já que a rescisão ocorreu em menos de 1 (um) mês após a publicação do extrato de assinatura do contrato, mas sim de um subdimensionamento/defasagem histórico dos equipamentos colocados à disposição da contratante.<br>Fora apontado, ainda, prejuízo decorrente da necessidade de lançamento de uma nova licitação. Tal mensuração poderia ser facilmente efetivada com o levantamento dos custos envolvidos na realização de uma nova licitação, mas sequer tal providência foi adotada.<br>A multa aplicada no processo administrativo em questão, que ultrapassava a marca de R$ 1.400.000,00, apesar de baseada em regra contratual objetiva, deve guardar proporcionalidade com os prejuízos efetivamente experimentados pela Administração e com a gravidade do fato, o que não restou sequer comprovado no processo administrativo, evidenciando a necessidade da sua revisão.<br>Como já ressaltado, a multa é prevista de maneira objetiva no contrato administrativo, por meio de uma fórmula simples de cálculo envolvendo o valor da avença. No entanto, a mera previsão objetiva de percentuais ou fórmulas prontas num contrato administrativo, diante dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, não autoriza a imposição automática de multas estratosféricas.<br> .. <br>A aplicação do mesmo raciocínio ao presente caso conduz à mesma conclusão. Aqui, a penalidade de multa - ainda que reduzida para 5% do valor global do contrato pelo acórdão recorrido - continua sendo substancialmente excessiva, sobretudo porque a própria Administração reconheceu não ter experimentado prejuízo concreto ou mensurável com o suposto inadimplemento contratual. O próprio Desembargador Relator, Josevando Souza Andrade, reconheceu expressamente em seu voto que " não há registro de prejuízos ao Tribunal de Justiça para além da frustração do processo licitatório realizado " e que "Não há notícias nos autos de que houve interrupção ou prejuízo da atividade fim do Tribunal, qual seja, a prestação Jurisdicional, em razão do inadimplemento do mencionado contrato", admitindo, portanto, a inexistência de um dano real que justificasse a penalidade imposta.<br> .. <br>Vale ressaltar que mesmo após a mitigação da penalidade para 5% sobre o valor global do contrato, promovida pelo acórdão recorrido, o valor da multa ainda permanece excessivamente oneroso para a recorrente e desproporcional, já que atualizado ultrapassa a marca de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais). Considerando o porte da empresa e sua atual realidade financeira, o montante ainda exigido é desproporcional, especialmente diante do fato de que, no último exercício fiscal, a recorrente encerrou suas atividades com resultado operacional negativo, revelando dificuldades concretas de sustentabilidade e equilíbrio econômico.<br>A imposição de sanção dessa magnitude, em um cenário de fragilidade financeira, possui o potencial real de inviabilizar a continuidade da atividade empresarial da recorrente, afetando não apenas sua operação no mercado privado, mas também sua capacidade de manter vínculos com a Administração Pública, em futuros contratos administrativos. O reflexo social de medidas sancionatórias desproporcionais, que não observam a capacidade econômica do contratado, é considerável: empregos diretos e indiretos podem ser comprometidos, assim como a competitividade e a confiança nas contratações públicas.<br>É importante destacar que, sob qualquer ângulo de análise, não houve prejuízo efetivo à Administração Pública, o que torna a manutenção da multa  ainda que parcialmente reduzida  incompatível com os princípios que regem o Direito Administrativo Sancionador. A própria autoridade administrativa reconheceu nos autos que os serviços contratados não chegaram a ser interrompidos, pois foram assegurados pela empresa anteriormente contratada, que inclusive voltou a vencer o pregão subsequente. Adicionalmente, os supostos transtornos operacionais narrados no processo administrativo se relacionam a uma deficiência estrutural e pré-existente da Administração, e não a conduta específica da recorrente.<br>Dessa forma, fica evidenciado que a aplicação da penalidade de multa não teve como base a ocorrência de um dano real, concreto e apurável ao erário, mas sim uma presunção genérica de inadimplemento, desprovida de exame de consequências práticas ou de correlação direta com a conduta da empresa. A ausência de mensuração objetiva de dano, somada à inexistência de dolo, má-fé ou tentativa de fraude, reforça o caráter meramente formal e automático da sanção, incompatível com os princípios constitucionais da razoabilidade, proporcionalidade, eficiência e justiça.<br>É imperioso lembrar que o poder sancionador da Administração não é absoluto nem ilimitado. Ao contrário, está submetido a balizas constitucionais e legais que exigem uma atuação pautada na racionalidade, no equilíbrio e na finalidade pública. Nesse contexto, não se pode admitir que uma penalidade seja mantida apenas porque está prevista contratualmente, quando os fatos demonstram que sua aplicação, no caso concreto, extrapola os limites da equidade e da finalidade corretiva que deve nortear toda sanção administrativa.<br>Por essas razões, impõe-se a revisão judicial da multa aplicada, não apenas pela ausência de prejuízo à Administração, mas, sobretudo, porque sua manutenção comprometeria a viabilidade econômica da empresa, prejudicando o próprio interesse público. A Administração Pública não deve buscar a punição como um fim em si mesmo, mas sim garantir a observância do interesse coletivo, assegurando que as sanções tenham caráter educativo, proporcional e racional  jamais destrutivo ou desarrazoado.<br>Conclui-se, portanto, que, diante da ausência de dano concreto, da fragilidade financeira da recorrente e da ausência de conduta dolosa ou reprovável, a sanção pecuniária deve ser revisada para patamar razoável, sob pena de violação aos princípios fundamentais do Direito Administrativo Sancionador e à lógica da justiça administrativa. Assim, impõe-se a reforma do acórdão para afastar integralmente ou reduzir a penalidade de multa para no máximo 1% do valor global do contrato.<br>Parecer do Ministério Público Federal, às fls. 835-844, pela negativa de provimento ao recurso ordinário.<br>É o relatório. Decido.<br>De início, é de se consignar que, nos termos do art. 1º da Lei 12.016/2009 - e em conformidade com o art. 5º, LXIX, da Constituição Federal -, "conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça".<br>Nesses termos, a impetração do mandamus deve-se apoiar em incontroverso direito líquido e certo, comprovado desde o momento da impetração.<br>Conforme já decidido por esta Corte, "a opção pela via do mandado de segurança oferece aos impetrantes o bônus da maior celeridade processual e da prioridade na tramitação em relação às ações ordinárias, porém, essa opção cobra o preço da prévia, cabal e incontestável demonstração dos fatos alegados, mediante prova documental idônea, a ser apresentada desde logo com a inicial, evidenciando a liquidez e certeza do direito afirmado" STJ, (AgRg no MS 19.025/DF, Rel Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, D Je de 21/09/2016).<br>Ao que se tem dos autos, a Entel impetrou mandado de segurança sob a alegação de nulidade do processo administrativo TJ-ADM-2018/32376 por suposta violação ao princípio do contraditório e da ampla defesa, em razão do indeferimento de prova testemunhal e da ausência de resposta ao pedido de distrato amigável formulado pela impetrante, bem como a desproporcionalidade da multa aplicada, ainda que não tenha havido interrupção do serviço, nem tampouco qualquer mensuração objetiva de prejuízo efetivo à Administração.<br>A respeito de sua tese, o acórdão recorrido assim dispôs (fls. 703-715):<br>Nota-se dos documentos constantes dos autos que a impetrante inadimpliu cláusula contratual, concernente à entrega das máquinas contratadas, sem previsão de data para a satisfação da obrigação contratual avençada (ID 66957525, pg. 26 a 28).<br>Vale pontuar que a própria empresa contratada informou a ausência de datas para entrega do total de máquinas da primeira etapa, sem mencionar as demais fases da execução contratual. Sendo assim, diante da falta de previsão de datas para entrega das impressoras, e proposta de distrato do negócio pela impetrante, não é possível concluir por mero atraso no adimplemento, como quer fazer crer a impetrante.<br>Deste modo, diante deste cenário de descumprimento de prazos de entrega das impressoras já na fase 1 do cronograma, a Administração Pública exerceu a prerrogativa conferida pela cláusula Décima-Segunda do contrato, com fundamento na lei estadual nº 9.433/2005, arts 166 e 167, III. Vejamos a seguir as normas mencionadas.<br> .. <br>Conclui-se, por conseguinte, que a rescisão unilateral foi legítima e legal, razão pela qual passaremos à análise da legalidade da imputação das penalidades à impetrante, após processo administrativo.<br>Impõe-se que se enfrente, de logo, a arguição de nulidade do processo administrativo feita pela impetrante, concernente em suposto cerceamento de defesa, em face do indeferimento da oitiva de testemunhas.<br>É sabido que é direito da parte a produção de todos os meios de prova, a fim de demonstrar os fatos relevantes à sua defesa, do mesmo modo que cabe ao julgador indeferir a realização de atos inúteis no processo, a fim de garantir a sua duração razoável e economia processual.<br>Pois bem, no caso em apreço, a impetrante instada a se pronunciar sobre os pontos controvertidos que pretendia elucidar com os depoimentos das testemunhas, não os mencionou, restringindo-se a dizer que lhe traria prejuízo a sua recusa.<br>Portanto, agiu a autoridade coatora com acerto ao negar a produção de prova testemunhal, a fim de evitar a realização de atos desnecessários no processo administrativo, que em nada acrescentariam ou alterariam o deslinde da questão.<br>Não há, deste modo, nulidades no processo administrativo do qual resultou na cominação da multa e na suspensão do direito de licitar por 18 meses.<br>Sendo assim, passaremos ao exame da legalidade das penas aplicadas.<br>Vale aqui mencionar, por oportuno, que o fato da impetrante não ter cumprido com sua obrigação contratual em virtude de atrasos do seu fornecedor, não a exime de ser penalizada e responsabilizada pela inadimplência.<br>As hipóteses em que a eximiria de responsabilidade são as situações imputáveis à Administração Pública, à interesse público superveniente e ao caso fortuito e à força maior.<br>As duas primeiras hipóteses, a toda evidência, não é o caso dos autos, ao passo que o caso fortuito e força maior também não se configuram, visto que problemas com o fornecedor são absolutamente previsíveis e fazem parte da alea do negócio.<br>Consoante muito bem pontuou o Estado da Bahia em sua manifestação, não se tratava de único fornecedor passível de contratação pela impetrante, portanto, é de sua inteira responsabilidade a escolha dos seus fornecedores e a adoção de medidas preventivas para que o inadimplemento não ocorra. Portanto, não se enquadra a situação em caso fortuito ou força maior.<br>Dito isto, a aplicação de sanções é devida.<br>No caso em discussão, conforme já concluímos anteriormente, a hipótese não foi de mero atraso, mas de inexecução do contrato.<br>Portanto, repise-se, a aplicação de penalidade à contratada está em perfeita sintonia com a lei estadual de contratos e licitações e com o contrato entabulado entre as partes. No entanto, o percentual da pena de multa imposta não atendeu aos princípios reitores da atuação da Administração Pública, quais sejam, proporcionalidade e razoabilidade.<br>Vale lembrar, pois assente na doutrina e jurisprudência dominantes, que a análise pelo Poder Judiciário do cumprimento pela Administração Pública na prática de atos jurídicos dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade não implica violação à harmonia entre os Poderes, de modo que passaremos à análise.<br> .. <br>Em nosso entender, conforme dissemos anteriormente, a sanção aplicada à impetrante foi legítima, embora o percentual atribuído à multa revelou-se alto no caso concreto, considerando o porte da empresa contratada, além dos prejuízos advindos da inexecução contratual ao Tribunal de Justiça. Explica-se.<br> .. <br>A ponderação entre o montante da multa aplicada e a capacidade econômica da empresa é fundamental, porque não interessa à Administração Pública inviabilizar o funcionamento de qualquer empresa, mas sim evitar que a conduta se repita outras vezes, visto que a multa tem caráter pedagógico precipuamente.<br>Outro aspecto a ser considerado ao aquilatar o percentual da multa aplicada é o prejuízo causado à Administração Pública com a inadimplência da contratada.<br>Importante pontuar que em todo contrato administrativo existe interesse público, uns mais outros menos, dependendo do objeto do negócio jurídico. No caso em comento, o objeto do contrato era o fornecimento de impressoras e manutenção das máquinas nas unidades judiciárias.<br>Não há notícias nos autos de que houve interrupção ou prejuízo da atividade fim do Tribunal, qual seja, a prestação Jurisdicional, em razão do inadimplemento do mencionado contrato.<br>Não se olvida, nem se nega o fato de que a inadimplência, por si só, ocasiona prejuízos à Administração Pública, considerando a movimentação da máquina estatal para a escolha do prestador de serviço ou fornecedor de produtos, que por mais simples que seja a modalidade de licitação, acarreta dispêndio de dinheiro e tempo para a Administração Pública.<br>No entanto, existem situações de inexecução contratual que geram mais prejuízos que outras, não podendo de modo algum a punição ser igual em todos os casos.<br> .. <br>Outra variante que deve ser considerada, ao se aplicar uma sanção administrativa, é o comportamento da contratada.<br>Extrai-se dos autos que a impetrante desde o início agiu com transparência, expondo a dificuldade ao setor competente do Tribunal de Justiça em cumprir o prazo de entrega, assim como apresentou alternativas para a solução do problema, mesmo que estas não tenham atendido à conveniência da Administração Pública (ID 66957550; 66957548; 66957531.<br>Ademais, de acordo com a certidão constante dos autos, datada de março de 2024, a impetrante não sofreu havia sofrido outras penalidades administrativas no âmbito estadual.<br>Sendo assim, com fundamento no princípio da proporcionalidade e razoabilidade, os quais impõem que as sanções sejam aplicadas na medida justa para o atendimento do interesse público, assim como na previsão do art. 196 da lei nº 9433/2005, é que, em face de todos os aspectos acima considerados, entendo dever a multa aplicada ser reduzida para 5% sobre o valor do contrato, ao passo que o prazo de suspensão do direito de licitar deve ser reduzido, igualmente, pela metade, ou seja, 9 meses.<br>Como visto, o Tribunal de origem, após análise minuciosa dos autos, concluiu que (i) a rescisão unilateral foi legítima e legal; (ii) agiu a autoridade coatora com acerto ao negar a produção de prova testemunhal, a fim de evitar a realização de atos desnecessários no processo administrativo, que em nada acrescentariam ou alterariam o deslinde da questão; e (iii) a aplicação de penalidade à contratada estaria em perfeita sintonia com a lei estadual de contratos e licitações e com o contrato entabulado entre as partes, devendo, contudo, ser reduzida para 5% sobre o valor do contrato, à luz da proporcionalidade e razoabilidade.<br>Diante desse contexto, não há falar em direito líquido e certo, quando a pretensão mandamental necessita de dilação probatória.<br>A propósito:<br>AGRAVO INTERNO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. LEI EM TESE. NÃO CABIMENTO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA.<br>1. O STJ já decidiu, em sede de recurso repetitivo, que é juridicamente possível a impetração de ação mandamental contra lei, para invocar a inconstitucionalidade da norma como fundamento do pedido, mas não admite que a requerida declaração de inconstitucionalidade, constitua, ela própria, pedido autônomo, tal como aqui formulado na inicial (Tema Repetitivo 430/STJ).<br>2. Desse modo, deve prevalecer o entendimento de que o presente mandado de segurança volta-se contra lei em tese, o que é sabidamente inviável frente a Súmula nº 266/STF.<br>3. O sucesso da pretensão deduzida na via do mandado de segurança depende da demonstração da existência de um direito líquido e certo, ou seja, de um direito cuja existência possa ser verificada pelo julgador a partir da análise de prova pré-constituída apresentada no ato da impetração.<br>4. Agravo interno não provido.<br>(AgInt no RMS n. 75.986/SC, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 18/8/2025, DJEN de 21/8/2025.)<br>Com efeito, "O mandado de segurança possui, como requisito inarredável, a comprovação inequívoca de direito líquido e certo pela parte impetrante, por meio da chamada prova pré-constituída, inexistindo espaço, nessa via, para a dilação probatória. Para a demonstração do direito líquido e certo, é necessário que, no momento da sua impetração, seja facilmente aferível a extensão do direito alegado e que seja prontamente exercido. Nesse sentido: AgInt no RMS n. 34.203/PB, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 6/2/2018, DJe 16/2/2018 e AgInt no RMS n. 48.586/TO, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 10/10/2017, DJe 17/10/2017" (AgInt no RMS n. 73.219/GO, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/12/2024, DJe de 13/12/2024).<br>De fato, a ação mandamental exige que a inicial venha acompanhada de prova pré-constituída da existência do direito afirmado, uma vez que não admite dilação probatória. Não cuidando o impetrante de demonstrar nos autos a existência do direito líquido e certo capaz de amparar a segurança, o desprovimento recursal é medida que se impõe, já que não cabe dilação probatória na via eleita.<br>Confira-se decisões desta Corte a respeito do tema:<br>PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. ATRASO REITERADO DE OBRIGAÇÕES. PENALIDADES CONTRATUAIS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO INEQUÍVOCA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SÚMULA N. 568 DO STJ. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.<br>I - Na origem, empresa vencedora em processo licitatório impetrou mandado de segurança requerendo a concessão de segurança para sustar penalidades impostas pelo Tribunal de Contas do Estado de Rondônia.<br>No Tribunal a quo, a segurança foi parcialmente concedida para excluir a sanção de suspensão temporária de participar em licitação e impedimento de contratar com a administração pelo prazo de 6 meses. Trata-se de agravo interno interposto pelo particular contra decisão que negou provimento ao seu recurso ordinário.<br>II - Quanto à cláusula contratual administrativa discutida nos autos, ao contrário do usual conceito na via penal, observa-se que o administrador adotou o termo "reincidência" de forma diversa, trazendo um conceito amplo, vinculando sua ocorrência à conduta reiterada da licitante de atrasar obrigações assumidas. A própria recorrente reconhece sua conduta reincidente. Dessa forma, ao incorrer no atraso de 25 projetos, acabou por estar abrangida pela referida cláusula, portanto, aplicável penalidade mais rigorosa, não havendo falar em violação de direito líquido e certo.<br>III - O mandado de segurança possui como requisito inarredável a comprovação inequívoca de direito líquido e certo pela parte impetrante, por meio da chamada prova pré-constituída, inexistindo espaço, nessa via, para a dilação probatória. Para a demonstração do direito líquido e certo, é necessário que, no momento da sua impetração, seja facilmente aferível a extensão do direito alegado e que seja prontamente exercido. Nesse sentido: AgInt no RMS n. 34.203/PB, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 6/2/2018, DJe 16/2/2018 e AgInt no RMS n. 48.586/TO, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 10/10/2017, DJe 17/10/2017.<br>IV - A decisão agravada está amparada na jurisprudência dominante desta Corte. Incidência da Súmula n. 568/STJ; art. 6º, § 5º, da Lei n. 12.016/2009; art. 932, VIII, do CPC; e art. 34, XVIII, b, do RISTJ.<br>V - Agravo interno improvido.<br>(AgInt no RMS n. 73.292/RO, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 24/6/2024, DJe de 26/6/2024.)<br>AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR INATIVO. INCORPORAÇÃODE GRATIFICAÇÃO. CARÁTER PROPTER LABOREM DA GRATIFICAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE EXTENSÃO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.<br>1. Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato omissivo imputado ao Presidente do Tribunal de Contas do Estado, objetivando "perceber a Gratificação por Condições Especiais de Trabalho - CET, nos mesmos percentuais atualmente praticados de maneira geral e linear em relação a todos os servidores ativos da carreira".<br>2. O Tribunal de origem denegou a segurança, com base na ausência de "ilegalidade no ato da Administração Pública que definiu o percentual percebido pelos impetrantes, a título da gratificação CET, no período de 2014 e 2015, ou que não a incorporou aos proventos dos servidores que se aposentaram antes da sua previsão em lei, do mesmo modo que se vê legal a sua não extensão aos inativos com simples fundamento na paridade".<br>3. Nesta Corte, decisão negando provimento ao recurso ordinário.<br>4. O cabimento da via mandamental exige a demonstração, de plano do direito líquido e certo, consubstanciado naquele cuja existência e delimitação são passíveis de demonstração documental, devendo a Parte impetrante demonstrar no que consiste a ilegalidade ou a abusividade que pretende ver expungida e comprovar os fatos ali suscitados, de modo que seja despicienda qualquer dilação probatória.<br>5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 590.260/SP (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 23/10/2009), sob o rito da repercussão geral, decidiu que "estende-se aos servidores inativos a gratificação extensiva, em caráter genérico, a todos os servidores em atividade, independentemente da natureza da função exercida ou do local onde o serviço é prestado (art. 40, § 8º, da Constituição)", bem como que "os servidores que ingressaram no serviço público antes da EC 41/2003, mas que se aposentaram após a referida emenda, possuem direito à paridade remuneratória e à integralidade no cálculo de seus proventos, desde que observadas as regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º da EC 47/2005".<br>6. No caso em exame, como bem entendeu o Tribunal de origem, as Partes Impetrantes não lograram êxito em demonstrar, através das provas pré-constituídas acostadas à inicial, o requisito da generalidade na norma estadual, necessária ao reconhecimento do direito a paridade, de modo que o exame da controvérsia demanda dilação probatória, inviável na via mandamental.<br>7. Agravo interno desprovido.<br>(AgInt no RMS n. 69.428/BA, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 10/6/2024, DJe de 13/6/2024.)<br>Por fim, por pertinente e oportuno, cita-se trecho do parecer apresentado pelo Parquet Federal que corrobora os fundamentos da presente decisão (fls. 839-844):<br>13. Em que pese o inconformismo da recorrente, as particularidades encartadas nos autos não demonstram a existência do direito líquido e certo invocado. Isso porque a autoridade coatora rescindiu o contrato e aplicou a penalidade em razão do descumprimento contratual nos termos da Cláusula Décima Primeira do Contrato n. 76/17-S (fl. 43). Ressalte-se que a própria empresa afirma que não conseguiu cumprir o contrato no prazo por atraso da fornecedora das máquinas.<br>14. Destaca-se que o controle jurisdicional do processo administrativo restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e a legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo-lhe proibida qualquer incursão no mérito administrativo, a impedir a análise e valoração das provas constantes no processo administrativo.<br>15. Por sua vez, é cediço que direito líquido e certo é o que resulta de fato certo; é aquele capaz de ser comprovado por documentação inequívoca e apto a ser exercitado no momento da impetração; é necessária a demonstração imediata de prova pré-constituída, que demonstre desde logo o direito, o que não ocorreu na hipótese dos autos.<br>16. Também não assiste razão à recorrente com relação à alegação de violação ao contraditório e ampla defesa, pois diferente do alegado, a prova testemunhal não foi indeferida de forma imotivada. A autoridade administrativa indeferiu a prova em razão da ausência de comprovação da pertinência jurídica e da especificação dos pontos a serem esclarecidos pela oitiva das testemunhas, de forma que não há falar em nulidade.<br>17. Verifica-se que o procedimento administrativo, do ponto de vista formal, transcorreu com o devido respeito às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa.<br>18. Também não prospera a alegação de ilegitimidade da rescisão unilateral formalizada sem uma resposta quanto ao pleito da recorrente para o distrato amigável.<br>19. Isso porque tanto a legislação que rege a matéria como o contrato celebrado entre as partes conferem à Administração Pública a prerrogativa de rescisão unilateral do contrato em caso de inexecução contratual, de forma que não se vislumbra nenhuma ilegalidade no ato impugnado.<br>20. Por fim, a recorrente se insurge quanto ao valor da multa aplicada. Afirma que apesar de o acórdão impugnado ter reduzido o percentual da multa contratual de 10% para 5%, esta ainda se encontra em patamar flagrantemente desproporcional. Defende que a manutenção da multa contratual - mesmo reduzida para um valor de pouco mais de 700.000,00 (setecentos mil reais) - ainda revela-se incompatível com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, diante da ausência de prejuízo real à Administração e do esforço demonstrado pela contratada em buscar solução consensual e evitar maiores transtornos.<br>21. Inicialmente destaca-se que tanto o contrato como a Lei estadual nº 9.433/2005 preveem a aplicação da penalidade de multa de mora de até 10% do valor global do contrato no caso de inexecução total, a qual deve ser graduada de acordo com a gravidade da infração.<br>22. A Corte de origem ao analisar a questão promoveu a redução da multa aplicada de 10% para 5% do valor do contrato pelos seguintes fundamentos: a) por considerar que não há registro de prejuízos ao Tribunal de Justiça para além da frustração do processo licitatório realizado; b) em razão do comportamento positivo da contratada em apresentar alternativas para a solução do problema, mesmo que estas não tenham atendido à conveniência da Administração Pública, e c) pelo fato de a impetrante não ter sofrido outras penalidades administrativas no âmbito estadual.<br>23. Ressalte-se que de acordo com o art. 13 do Decreto Estadual n. 13.967/2012, para a aplicação das penas serão considerados: I - a natureza da falta; II - a gravidade do ilícito; III - os prejuízos advindos para a Administração Pública; IV - a reincidência na prática do ato.<br>24. Já o art. 14, inciso III, alínea "c", do aludido decreto, estabelece que a inexecução total do contrato, prevista no art. 185, IV da Lei estadual nº 9.433/2005, constitui um ilícito administrativo de natureza grave.<br>25. Destaca-se, ainda, que diferente do alegado pela recorrente, o não cumprimento do contrato gerou prejuízos para a administração, não apenas na frustração do procedimento licitatório, mas também na execução de seus serviços, pois constou expressamente no relatório final do procedimento administrativo que "ocorreu um comprometimento parcial do regular funcionamento de algumas unidades funcionais, tanto no atendimento ao público quanto nas atividades internas, conforme evidenciado por queixas de usuários finais sobre necessidades não atendidas" (fl. 441).<br>26. Assim, verifica-se que a pretensão da recorrente de reduzir ainda mais o percentual da multa para além do que já foi decotado pela Corte Estadual não encontra amparo na legislação em comento, uma vez que restou devidamente comprovada a inexecução total do contrato, a natureza grave do ilícito administrativo e o prejuízo causado para a Administração, de forma que não há que se falar em desproporcionalidade da penalidade imposta.<br>27. Dessa forma, conclui-se que não restou configurada nenhuma irregularidade na condução do processo administrativo que culminou na rescisão unilateral do contrato e na aplicação da penalidade à empresa, de sorte que os argumentos expendidos no presente recurso ordinário não têm o condão de abalar a convicção expressa na decisão ora questionada, porquanto a parte recorrente não logrou demonstrar a ilegalidade ou abusividade do julgado.<br>Compulsando os autos, resta evidente a ausência de prova pré-constituída que sustente concretamente as alegações do recorrente, motivo pelo qual não há falar direito líquido e certo do impetrante-recorrente.<br>Ante o exposto, com fundamento no art. 34, XVIII, b, do RISTJ e na Súmula 568/STJ, nego provimento ao presente Recurso Ordinário.<br>Publique-se. Intimem-se.<br>EMENTA