ACÓRDÃO<br>Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de 11/12/2025 a 17/12/2025, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto da Sra. Ministra Relatora.<br>Os Srs. Ministros Marco Aurélio Bellizze, Teodoro Silva Santos, Afrânio Vilela e Francisco Falcão votaram com a Sra. Ministra Relatora.<br>Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Afrânio Vilela.<br>EMENTA<br>ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL QUE AUMENTOU SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VICE-PREFEITO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 18 DA LEI 4.717/65. PREQUESTIONAMENTO FICTO NÃO CONFIGURADO. AVENTADO DESRESPEITO AOS ARTS. 489, §1º, IV, E 1.022, II, DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. RELEVÂNCIA DA TESE. NECESSÁRIA INTERPRETAÇÃO DE LEI MUNICIPAL E DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SUSCITADA AFRONTA AO ART. 1º DA LEI 4.717/65. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DA LEI MUNICIPAL. QUESTÃO PREJUDICIAL INDISPENSÁVEL À RESOLUÇÃO DO LITÍGIO PRINCIPAL. CESSAÇÃO DO PAGAMENTO E DEVOLUÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS EM EXCESSO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.<br>1. Para fins de prequestionamento ficto, algum dos vícios ensejadores dos embargos declaratórios deve ser reconhecido. Assim, caso o tribunal superior constate o vício, poderá examinar a matéria em supressão de grau de jurisdição autorizada pelo art. 1.025 do CPC. Porém, no vertente caso, o vício da omissão suscitado pela parte recorrente não se confirmou.<br>2. O exame da relevância da tese sobre a qual seria omisso o julgamento dos embargos de declaração no Tribunal de origem necessariamente perpassaria pela interpretação do texto constitucional (EC nº 19/98), cuja competência é do STF, consoante previsão do art. 102, III, da Constituição Federal, e de lei municipal (Lei Orgânica do Município de Araripina), o que também foge da competência do STJ, conforme a inteligência do art. 105, III, da CF e da Súmula nº 280 do STF.<br>3. No bojo da ação popular, admite-se o controle da constitucionalidade de atos normativos do Poder Público, desde que incidentalmente, como causa de pedir relacionada à lesão aos bens jurídicos protegidos por essa espécie de ação coletiva, que são abrangidos pelo conceito de patrimônio público em sentido amplo.<br>4. Agravo interno a que se nega provimento.

RELATÓRIO<br>Trata-se de agravo interno interposto por JOSÉ RAIMUNDO PIMENTEL DO ESPÍRITO SANTO e EMANUEL BRINGEL BATISTA ALENCAR contra decisão monocrática de minha lavra, que conheceu do agravo em recurso especial interposto por eles para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa parte, negar-lhe provimento, nos termos da seguinte ementa (fl. 622):<br>ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL QUE AUMENTOU SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VICE-PREFEITO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 18 DA LEI 4.717/65. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 282 DO STF, POR ANALOGIA. INSURGÊNCIA NÃO CONHECIDA. AVENTADO DESRESPEITO AOS ARTS. 489, §1º, IV, E 1.022, II, DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. PRESTAÇÃO JURISDICIONAL ADEQUADA. MATÉRIA ENFRENTADA. MERO INCONFORMISMO COM O RESULTADO CONTRÁRIO AOS INTERESSES DA PARTE RECORRENTE. SUSCITADA AFRONTA AO ART. 1º DA LEI 4.717/65. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DA LEI MUNICIPAL. QUESTÃO PREJUDICIAL INDISPENSÁVEL À RESOLUÇÃO DO LITÍGIO PRINCIPAL. CESSAÇÃO DO PAGAMENTO E DEVOLUÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS EM EXCESSO. ACÓRDÃO RECORRIDO ALINHADO AO ENTENDIMENTO DO STJ. SÚMULA 568/STJ. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER PARCIALMENTE DO RECURSO ESPECIAL E, NESTA PARTE, DESPROVÊ- LO.<br>Nas razões do recurso interno (fls. 642-660), os agravantes aduzem que existe prequestionamento quanto à alegação de violação ao art. 18 da Lei nº 4.717/65, haja vista que "a simples oposição dos referidos embargos de declaração já é suficiente para configurar o prequestionamento ficto".<br>Afirmam que o acórdão que julgou os embargos de declaração, em que pese ter apreciado a alegação de omissão, "deixou de apreciar a tese quanto à omissão relativa à ausência de violação ao princípio da anterioridade, tendo em vista que o art. 34 da Lei Orgânica Municipal não foi recepcionado pela Emenda nº 18/98".<br>Em relação à violação ao art. 1º da Lei nº 4.717/65, defendem ser "incabível a ação popular para invalidar ou anular ato normativo, de modo que a ação popular objeto dos autos consiste em verdadeiro controle de constitucionalidade indevido, violando, assim, a própria Lei nº 4.717/65".<br>Requerem o provimento do agravo interno.<br>Contrarrazões ao recurso interno apresentadas pelo MUNICÍPIO DE ARARIPINA (fls. 667-672).<br>É o relatório.<br>EMENTA<br>ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL QUE AUMENTOU SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VICE-PREFEITO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 18 DA LEI 4.717/65. PREQUESTIONAMENTO FICTO NÃO CONFIGURADO. AVENTADO DESRESPEITO AOS ARTS. 489, §1º, IV, E 1.022, II, DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. RELEVÂNCIA DA TESE. NECESSÁRIA INTERPRETAÇÃO DE LEI MUNICIPAL E DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SUSCITADA AFRONTA AO ART. 1º DA LEI 4.717/65. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DA LEI MUNICIPAL. QUESTÃO PREJUDICIAL INDISPENSÁVEL À RESOLUÇÃO DO LITÍGIO PRINCIPAL. CESSAÇÃO DO PAGAMENTO E DEVOLUÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS EM EXCESSO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.<br>1. Para fins de prequestionamento ficto, algum dos vícios ensejadores dos embargos declaratórios deve ser reconhecido. Assim, caso o tribunal superior constate o vício, poderá examinar a matéria em supressão de grau de jurisdição autorizada pelo art. 1.025 do CPC. Porém, no vertente caso, o vício da omissão suscitado pela parte recorrente não se confirmou.<br>2. O exame da relevância da tese sobre a qual seria omisso o julgamento dos embargos de declaração no Tribunal de origem necessariamente perpassaria pela interpretação do texto constitucional (EC nº 19/98), cuja competência é do STF, consoante previsão do art. 102, III, da Constituição Federal, e de lei municipal (Lei Orgânica do Município de Araripina), o que também foge da competência do STJ, conforme a inteligência do art. 105, III, da CF e da Súmula nº 280 do STF.<br>3. No bojo da ação popular, admite-se o controle da constitucionalidade de atos normativos do Poder Público, desde que incidentalmente, como causa de pedir relacionada à lesão aos bens jurídicos protegidos por essa espécie de ação coletiva, que são abrangidos pelo conceito de patrimônio público em sentido amplo.<br>4. Agravo interno a que se nega provimento.<br>VOTO<br>A irresignação não merece prosperar.<br>Embora os agravantes insistam que o seu recurso especial deve ser totalmente conhecido e provido, não se vê motivo para adotar entendimento diverso do manifestado na decisão monocrática.<br>Conforme relatado, os agravantes aduzem que existe prequestionamento quanto à alegação de violação ao art. 18 da Lei nº 4.717/65, haja vista que "a simples oposição dos referidos embargos de declaração já é suficiente para configurar o prequestionamento ficto".<br>Estão equivocados, tendo em vista que lhes incumbia demonstrar o preenchimento de todos os requisitos necessários para a configuração do prequestionamento ficto previsto no art. 1.025 do CPC. Não se pode perder de vista que, mesmo no prequestionamento ficto, algum dos vícios ensejadores dos embargos declaratórios deve ser reconhecido.<br>Nos termos da jurisprudência pacífica desta Corte, "a admissão de prequestionamento ficto (art. 1.025 do CPC/15), em recurso especial, exige que no mesmo recurso seja indicada violação ao art. 1.022 do CPC/15, para que se possibilite ao Órgão julgador verificar a existência do vício inquinado ao acórdão, que uma vez constatado, poderá dar ensejo à supressão de grau facultada pelo dispositivo de lei" (STJ, REsp n. 1.639.314/MG, relatora Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, DJe de 10/4/2017, negritei).<br>Segundo o art. 1.025 do CPC, "consideram-se incluídos no acórdão os elementos que o embargante suscitou, para fins de pré-questionamento, ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade" (destaquei). No vertente caso, contudo, o vício da omissão suscitado não se confirmou. Além disso, conforme anotado na decisão agravada (fl. 628):<br>Vale observar que a apelação dos ora recorrentes não tratou do art. 18 da Lei nº 4.717/65, nem mesmo no capítulo denominado "do não cabimento da ação popular: inadequação da via eleita", cujo texto foi lembrado no bojo da peça do recurso especial (fls. 503-504), dentro do capítulo "da violação ao art. 1º e 18 da Lei nº 4.717/65" (fl. 500). Ademais, o citado dispositivo também não foi aventado nas razões do recurso de embargos de declaração opostos pelos ora insurgentes (fls. 420-431).<br>De outra banda, os agravantes afirmam que o acórdão que julgou os embargos de declaração, em que pese ter apreciado a alegação de omissão, "deixou de apreciar a tese quanto à omissão relativa à ausência de violação ao princípio da anterioridade, tendo em vista que o art. 34 da Lei Orgânica Municipal não foi recepcionado pela Emenda nº 18/98".<br>Não bastava à parte recorrente reiterar que houve ofensa aos artigos 489 e 1.022, ambos do Código de Processo Civil, mas ao revés, deveria ter demonstrado concretamente, através do cotejo detalhado e minucioso entre suas alegações contidas no recurso de apelação, que teses jurídicas de extremo relevo (e de que maneira se externaria essa relevância) ventiladas naquela peça - necessariamente vinculadas a um dispositivo de lei federal -, as quais obrigatoriamente teriam o condão de modificar por completo ou parcialmente o resultado do julgamento na origem caso fossem acolhidas, e de que modo isso seria possível, não foram apreciadas pelo acórdão recorrido, e que, mesmo com a oposição de embargos declaratórios, a omissão persistiu, configurando negativa de prestação jurisdicional. Todavia, na hipótese, tal atitude não foi adotada pela parte agravante.<br>Na verdade, os agravantes pretendem que este Tribunal de Uniformização da interpretação da lei federal interprete normas municipal (Lei Orgânica do Município de Araripina) e constitucional (EC nº 19/98). No recurso interno, ao tratarem da omissão, ressaltam que "a decisão não teria apreciado o fato de que a referida Lei Municipal foi promulgada em 1990, ou seja, anterior a edição da Emenda Constitucional de nº 19/98, evidente, portanto, que o referido artigo não foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988, tornando-se inaplicável" (fl. 652).<br>O exame da relevância da tese necessariamente perpassaria pela interpretação do texto constitucional, cuja competência é do STF, consoante previsão do art. 102, III, da Constituição Federal, e de lei municipal, o que também foge da competência do STJ, conforme a inteligência do art. 105, III, da CF e da Súmula nº 280 do STF.<br>Em relação à violação ao art. 1º da Lei nº 4.717/65, a parte agravante defende ser "incabível a ação popular para invalidar ou anular ato normativo, de modo que a ação popular objeto dos autos consiste em verdadeiro controle de constitucionalidade indevido, violando, assim, a própria Lei nº 4.717/65".<br>O mesmo argumento, suscitado no recurso especial, foi examinado e rebatido na decisão impugnada, confira-se (fls. 631-633):<br>No que concerne ao pedido recursal de reconhecimento de violação ao art. 1º da Lei nº 4.717/65, fulcrado na ausência de lesividade de lei em tese, que não causaria dano ao patrimônio público, do que adviria a inadequação do uso da ação popular para controle de constitucionalidade, tenho que também não merece acolhimento.<br>Diversamente da ficção criada pelos recorrentes, a pretensão de mérito manifestada na exordial desta demanda consistiu na "devolução dos valores ilegalmente recebidos a título de subsídio" (fl. 22) e na "declaração de nulidade da Lei 2.812/2016" (fl. 23). Em sede liminar, pleiteou-se que fosse "suspenso o pagamento do aumento dos chefes do Poder Executivo municipal de Araripina na legislatura 2017-2020, pretendido pela Lei 2.812/2016" (fl. 22).<br>De acordo com a remansosa jurisprudência, é possível a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum de lei ou ato normativo federal ou local em sede de ação popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal.<br>No caso sub examine, os pedidos principais de suspensão do pagamento do aumento dos subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito do Município de Araripina/PE e de devolução dos valores recebidos em excesso, por certo, dependiam da declaração de nulidade da Lei Municipal nº 2.812/2016, que previu a aludida majoração dos subsídios. Sem sombra de dúvida, está-se diante de questão prejudicial imprescindível para resolução da questão principal.<br>Em outras palavras, não é o desiderato desta ação a declaração de inconstitucionalidade da citada Lei Municipal, mas sim a proteção do patrimônio público municipal contra desfalque financeiro decorrente do aumento remuneratório benéfico aos indicados agentes políticos, sendo patente a adequação da via eleita.<br>Nesse diapasão, consolidou-se o entendimento do Tribunal da Cidadania, ad litteram:<br>PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. PEDIDO INCIDENTAL DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. REVISÃO DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.<br>1. O STJ entende ser possível a declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação Popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público.<br>2. A instância de origem decidiu a questão com fundamento no suporte fático-probatório dos autos, cujo reexame é inviável no Superior Tribunal de Justiça, ante o óbice da Súmula 7/STJ: "A pretensão de simples reexame de prova não enseja Recurso Especial".<br>3. Agravo Interno não provido.<br>(AgInt no REsp n. 1.995.417/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/10/2022, DJe de 4/11/2022, com destaque)<br>PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. ADEQUAÇÃO. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO ATACADO. POSSIBILIDADE.<br>1. "É possível a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum de lei ou ato normativo federal ou local em sede de ação popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal" (AgInt no REsp 1.792.563/ES, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Primeira Turma, julgado em 19/09/2019, DJe 25/09/2019).<br>2. Hipótese em que o pedido principal é o de ressarcimento ao erário de imposto que deixou de ser recolhido, tendo como causa de pedir suposto desvio de finalidade na expedição de decreto estadual que concedeu o benefício fiscal, o qual, embora aparentemente de caráter geral e abstrato, alegadamente teria sido editado com o propósito de beneficiar determinadas pessoas.<br>3. Agravo interno desprovido.<br>(AgInt no REsp n. 1.882.543/RJ, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 8/9/2021, DJe de 14/9/2021, com grifo)<br>PROCESSUAL CIVIL. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE DISPOSITIVO LEGAL VIOLADO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. AÇÃO POPULAR. PEDIDO INCIDENTAL DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE.<br>(..)<br>4. O STJ entende ser possível a declaração incidental de inconstitucionalidade em Ação Popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público. Nesse sentido: AgInt no REsp 1.352.498/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 8/6/2018; AgRg nos EDcl no REsp 14.95.317/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 22/3/2016.<br>5. Agravo Interno não provido.<br>(AgInt no REsp n. 1.705.539/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 26/3/2019, DJe de 22/4/2019, com negrito)<br>Nessa toada, o acórdão recorrido vai ao encontro da orientação consolidada por esta Corte, segundo a qual, no bojo da ação popular, admite-se o controle da constitucionalidade de atos normativos do Poder Público, desde que incidentalmente, como causa de pedir relacionada à lesão aos bens jurídicos protegidos por essa espécie de ação coletiva, que são abrangidos pelo conceito de patrimônio público em sentido amplo.<br>Portanto, a via eleita para declaração de nulidade da Lei Municipal nº 2.812/2016, com fundamento na afronta à Lei de Responsabilidade Fiscal e à Lei Orgânica do Município de Araripina/PE, e consequente suspensão dos pagamentos dos subsídios majorados e devolução dos respectivos valores pagos indevidamente, é adequada.<br>Portanto, a decisão monocrática deve ser integralmente mantida.<br>Ante o exposto, nego provimento ao agravo interno.<br>É como voto.