DECISÃO<br>Trata-se de recurso especial interposto por INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA (INCRA), com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região assim ementado (e-STJ, fls. 482-483):<br>MUNICÍPIO. INSCRIÇÃO EM CADASTROS RESTRITIVOS. AÇÃO SOCIAL (ART. 26 DA LEI 10.522/2002). ESTRADAS VICINAIS. ENQUADRAMENTO. 1. Na sentença, foi julgado improcedente pedido objetivando que o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) "se abstenha de considerar as inscrições do Autor no SIAFI/CAUC para a celebração e formalização do convênio nº 050885/2015". Considerou-se que "o objeto do Convênio nº. 050885/2015 na Recuperação/complementação de 17,30 km de estradas vicinais, resta inviável a pretensão autoral, de acordo com o entendimento do STJ".<br>2. Sobre o assunto, decidiu o então Desembargador Federal Kassio Marques no AI 0004494- 78.2016.4.01.0000, julgado em 08/04/2016: "Na hipótese dos autos, o Município e o INCRA celebraram o convênio n. 050885/2015 prevendo a transferência de R$ 1.003.381,99 para a recuperação de 17,30 km de estradas vicinais, localizadas no PAE"S Ilha Grande de Cametá, Vila do Juabá e outras ilhas. Em casos tais, os arts. 26, da Lei nº 10.522/2002 e 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, excepcionam da vedação de transferências financeiras da União os recursos voluntários destinados, respectivamente, à execução "de ações sociais e ações em faixa de fronteira" e "ações de educação, saúde e assistência social". O objeto do referido convênio, a meu ver, se reveste de caráter social, pois se destina à realização de obra ligada à urbanização e à melhoria da qualidade de vida da população, permitindo o transporte de cargas e de pessoas, impactando, inclusive, no escoamento da produção dos produtores rurais e, por conseguinte, na circulação da economia local, além de possibilitar o acesso das populações ribeirinhas às políticas públicas de educação, saúde e outras áreas sociais".<br>3. A orientação deste Tribunal é de que "a expressão "ações sociais" engloba todas as ações destinadas ao saneamento, à urbanização e às melhorias em geral das condições de vida da comunidade" (TRF1, AC 0004377-77.2013.4.01.3303, relator Desembargador Federal Jirair Aram Meguerian, 6T, e-DJF1 de 29/07/2015).<br>4. Já decidiu esta Corte, em caso análogo: "Hipótese em que o convênio que o Município Cabeceiras do Piauí pretende firmar com a União (Proposta de Convênio nº 033778/2016, referente ao Pré-Convênio nº 838306/2016) tem como objeto tem por objeto obras de infraestrutura urbana consistentes na adequação de estradas vicinais do município, a fim de que os munícipes tenham melhores condições de desenvolver sua produção, possibilitando o escoamento da mesma, conforme justificativa da proposta constante à fl. 25 dos autos digitais. 5. Na espécie, os recursos pretendidos se destinam à realização de obras de inegável interesse social e que se enquadram no conceito de ações sociais, sobre as quais não se exigem a apresentação de certidões e não são oponíveis sanções ou restrições, consoante previsto na LC 101/2001 e na Lei 10.522/02, compreensão esta que se alinha ao entendimento já firmado por esta Corte no sentido de que a expressão ações sociais engloba todas as ações destinadas ao saneamento, à urbanização e às melhorias em geral das condições de vida da comunidade (Precedentes: AC 0004377-77.2013.4.01.3303, Desembargador Federal Jirair Aram Meguerian, Sexta Turma, e-DJF1 de 29/07/2015, p. 497; AC 0048656-94.2012.4.01.3300, Desembargador Federal Souza Prudente, Quinta Turma, e-DJF1 19/12/2018)" (TRF1, AC 9597.20.17.401400-0, relator Desembargador Federal Paulo Ricardo de Souza Cruz, 5T, P Je 25/05/2022).<br>5. Negado provimento à apelação. 5. Apelação provida, reformando-se a sentença para que o INCRA formalize o convênio 050885/2015 com o Município de Cametá/PA.<br>Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-STJ, fls. 514-519).<br>Em suas razões (e-STJ, fls. 533-555), a parte recorrente aponta violação aos arts. 489, § 1º, VI, do CPC; 25, § 3º, da Lei Complementar n. 101/2000; e 26 da Lei n. 10.522/2002.<br>Sustenta, em síntese: a) negativa de prestação jurisdicional por parte do acórdão recorrido; b) o instrumento cooperativo que a parte recorrente pretende firmar, cujo objeto é exclusivamente a recuperação de estradas vicinais, não se enquadra no conceito de ação social de que trata o art. 26 da Lei n. 10.522/2002, de modo que não é possível afastar a restrição de transferência voluntária de recursos ao Município.<br>Contrarrazões às fls.558-574 (e-STJ).<br>O Tribunal de origem admitiu o recurso especial, ascendendo os autos a esta Corte (e-STJ, fls. 441-445).<br>Brevemente relatado, decido.<br>O recurso especial tem origem em ação ordinária ajuizada pelo Município de Cametá/PA contra o INCRA, na qual se buscou afastar os efeitos de inscrições no SIAFI/CAUC para permitir a celebração e formalização do Convênio nº 050885/2015, cujo objeto é a recuperação/complementação de 17,30km de estradas vicinais, bem como determinar ao réu a transferências dos respectivos recursos.<br>O magistrado de primeira instância julgou improcedente o pedido, considerando que as atividades de pavimentação e drenagem de vias públicas não podem ser enquadradas no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei n. 10.522/2002 (e-STJ, fls. 312-317).<br>Interposta apelação pelo autor, o Tribunal de origem deu provimento ao recurso a fim de, reformando a sentença, julgar procedente o pedido autoral. Na compreensão do colegiado regional, o objeto do convênio em questão - realização de obras de infraestrutura urbana consistentes na adequação de estradas vicinais do município - se enquadram no conceito de ações sociais, a justificar a aplicação da exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme as seguintes justificativas (e-STJ, fls. 484-488):<br>Sobre o assunto, decidiu o então Desembargador Federal Kassio Marques no AI 0004494-78.2016.4.01.0000, julgado em 08/04/2016:<br>..<br>Com razão a parte agravante. Na hipótese dos autos, o Município e o INCRA celebraram o convênio n. 050885/2015 prevendo a transferência de R$ 1.003.381,99 para a recuperação de 17,30 km de estradas vicinais, localizadas no PAE"S Ilha Grande de Cametá, Vila do Juabá e outras ilhas. Em casos tais, os arts. 26, da Lei nº 10.522/2002 e 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, excepcionam da vedação de transferências financeiras da União os recursos voluntários destinados, respectivamente, à execução "de ações sociais e ações em faixa de fronteira" e "ações de educação, saúde e assistência social".<br>O objeto do referido convênio, a meu ver, se reveste de caráter social, pois se destina à realização de obra ligada à urbanização e à melhoria da qualidade de vida da população, permitindo o transporte de cargas e de pessoas, impactando, inclusive, no escoamento da produção dos produtores rurais e, por conseguinte, na circulação da economia local, além de possibilitar o acesso das populações ribeirinhas às políticas públicas de educação, saúde e outras áreas sociais.<br>A teor do entendimento jurisprudencial, não ressai razoável que se obste, em razão da inscrição do município no SIAFI/CAUC, o repasse de recursos federais destinados a "ações sociais e ações em faixa de fronteira" e "ações de educação, saúde e assistência social", compreendendo-se no termo "ações sociais" todas as ações voltadas à saúde, educação, saneamento, urbanização e melhorias em geral das condições de vida da população local, consoante se observa dos precedentes abaixo:<br>(..)<br>De acordo com o art. 26 da Lei 10.522/2002, "fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objetos de registro no Cadin e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI".<br>A orientação deste Tribunal é de que "a expressão "ações sociais" engloba todas as ações destinadas ao saneamento, à urbanização e às melhorias em geral das condições de vida da comunidade" (TRF1, AC 0004377-77.2013.4.01.3303, relator Desembargador Federal Jirair Aram Meguerian, 6T, e-DJF1 de 29/07/2015).<br>(..)<br>Dou provimento à apelação, reformado a sentença para que o INCRA formalize o convênio 050885/2015 com o Município de Cametá/PA.<br>A respeito da matéria, a jurisprudência desta Corte estabelece que "a ação social a que se refere o art. 26 da Lei n. 10.522/2002 é referente às ações que objetivam atender a direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto)" - (REsp 1.372.942/AL, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 11/4/2014).<br>Com efeito, a interpretação da expressão "ações sociais" não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu, sob pena de esvaziamento da Lei n. 10.522/2002. Efetivamente, a definição do conceito do referido termo deve ser resultado de uma interpretação restritiva, teleológica e sistemática, notadamente em virtude de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social.<br>Ainda nesse contexto, "a restrição à transferência de recursos federais a Município que possui pendências no Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias (CAUC) e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) não pode ser suspensa sob a justificativa de que os recursos destinam-se à pavimentação e drenagem de vias públicas. Isso porque essas atividades não podem ser enquadradas no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei 10.522/2002, dispositivo legal cujo teor preconiza a suspensão de inscrição desabonadora no SIAFI e no CADIN, na hipótese de transferência de recursos federais à municipalidade destinados a ações sociais e a ações em faixa de fronteira" (REsp n. 1.527.308/CE, Relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/6/2015, DJe de 5/8/2015).<br>Assim, o entendimento do STJ é no sentido de que "a pavimentação e a drenagem de vias públicas não podem ser enquadradas no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei 10.522/2002, embora o direito à infraestrutura urbana e aos serviços públicos, os quais abarcam o direito à pavimentação e drenagem de vias públicas, efetivamente componham o rol de direitos que dão significado à garantia a cidades sustentáveis, conforme previsão do art. 2º da Lei 10.257/2001 (Estatuto das Cidades)" - (REsp n. 1.845.224/GO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/12/2019, DJe de 12/5/2020).<br>Nessa linha de raciocínio, confiram-se os seguintes julgados:<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO NO SIAFI/CADIN. SUSPENSÃO. REPASSE DE RECURSOS. AÇÕES SOCIAIS. INTERPRETAÇÃO RESTRITA.<br>1. De acordo com entendimento pacificado no âmbito da jurisprudência do STJ, a interpretação da expressão "ações sociais" não pode ser ampla ao ponto de incluir hipóteses não apontadas pelo legislador (art. 26 da Lei n. 10.522/2002).<br>2. No caso, a decisão agravada, ao afastar a realização de pavimentação asfáltica e requalificação de lagoa do conceito de ações sociais, seguiu o entendimento desta Corte. Precedente: AgInt no REsp 1.832.197/BA, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Primeira Turma, julgado em 21/11/2019, DJe 27/11/2019.<br>3. Agravo interno desprovido.<br>(AgInt nos EDcl no REsp n. 2.142.481/BA, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 17/3/2025, DJEN de 21/3/2025.)<br>PROCESSUAL CIVIL E FINANCEIRO. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NÃO INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 283 DO STF. VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. REPASSE DE VERBAS PELA UNIÃO. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS. RESTRIÇÃO CADASTRAL NO SIAFI. SUSPENSÃO DOS EFEITOS QUANTO AOS REPASSES QUE VISEM À EXECUÇÃO DE AÇÕES SOCIAIS OU EM FAIXA DE FRONTEIRA. ART. 26 DA LEI 10.522/2002. ABRANGÊNCIA DO TERMO "AÇÕES SOCIAIS". NÃO INCLUSÃO DE OBRAS DE PAVIMENTAÇÃO/RECAPEAMENTO DE VIAS PÚBLICAS. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.<br>1. Não prospera a alegação de incidência da Súmula n. 283 do STF na hipótese, tendo em vista que o fundamento do acórdão recorrido relativo à impossibilidade de inscrição da entidade municipal em cadastro de inadimplentes, mas apenas do nome do responsável pelas contas municipais, foi impugnado na medida em que a recorrente afirmou nas razões do recurso especial que a norma constitucional prevista nos arts. 160 e 195, § 3º, da Constituição Federal é clara no sentido de que a pessoa jurídica que possui débitos com o sistema de seguridade não pode contratar com o poder público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, não sendo possível invocar os arts. 25, § 3º, da LC n. 101/2000 e o art. 26 da Lei n. 10.522/2002 para excepcionar regra constitucional sob pena de violação do princípio da hierarquia.<br>2. A decisão agravada afastou a alegação de ofensa ao art. 1.022 do CPC e registrou a impossibilidade de exame de ofensa a dispositivos da Constituição Federal em sede de recurso especial, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal no âmbito do recurso extraordinário.<br>3. No caso específico de recapeamento asfáltico de vias urbanas/pavimentação, como é o caso dos autos, conforme consta do acórdão recorrido (o que, inclusive, afasta os óbices das Súmulas n. 5 e 7 do STJ), esta Corte já se manifestou no sentido de entender que tal finalidade não se enquadra entre as exceções legalmente previstas nos arts. 25, caput, § § 1º e 3º, da Lei Complementar nº 101/2000, e 26 da Lei nº 10.522/2002, para fins de suspensão das restrições e pendências do CAUC/FIAFI a fim de viabilizar a transferência de recursos via convênio, sendo certo que as exceções não podem ser ampliadas a ponto de abarcar situações que o legislador não previu. Nesse sentido: AgRg no REsp 1457430/SE, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 03/12/2015, DJe 15/12/2015; REsp 1.372.942/AL, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 11.4.2014; REsp 1.527.308/CE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 5/8/2015; AgRg no REsp 1.457.430/SE, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 15/12/2015; e REsp nº 1.845.224/GO, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 12/5/2020.<br>4. Tendo o acórdão recorrido manifestado entendimento frontalmente contrário à jurisprudência desta Corte, o recurso especial foi provido no ponto para reconhecer a impossibilidade da celebração de convênio para transferência voluntária de recursos da União para o Município para a finalidade em tela.<br>5. Agravo interno não provido.<br>(AgInt no AREsp n. 2.498.432/GO, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 20/5/2024, DJe de 23/5/2024.)<br>ADMINISTRATIVO. AÇÃO MOVIDA POR MUNICÍPIO INSCRITO NOS CADASTROS SIAFI/CAUC. LIBERAÇÃO DE VERBA FEDERAL DE CONVÊNIO. PAVIMENTAÇÃO DE VIAS URBANAS. OBRAS PÚBLICAS QUE NÃO SE COADUNAM COM O CONCEITO DE AÇÃO SOCIAL. ART. 26 DA LEI 10.522/2002. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DESCONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA NESTA CORTE SUPERIOR.<br>I. Na origem, trata-se de ação ajuizada por Município objetivando liberação de verbas federais, independentemente de sua inscrição nos cadastros SIAF/CAUC/CADIN, com vistas à execução de pavimentação de ruas públicas, construção de quadra poliesportiva, construção de estradas vicinais e aquisição de uma motoniveladora,,<br>II. Ação julgada procedente no Juízo de 1º Grau, com entendimento de que, embora regular a inscrição da municipalidade nos cadastros de inadimplência, as obras públicas a que se refere a lide estão enquadradas nas ações sociais, atraindo a incidência do art. 26, da Lei n. 10.522/2002.<br>III. Sentença mantida no Tribunal a quo, com o desprovimento do recurso de apelação da União.<br>IV. Alegação de violação de dispositivos da LC n. 101/2000, da Lei n. 8.429/1992, da Lei n. 4.320/1964 e da Lei n. 10.522/2002 que merece acolhida, considerando a impossibilidade de liberação de verbas públicas, a uma, por não restar comprovado que o atual prefeito tenha efetivado providências de responsabilização do gestor anterior; a duas, por não estarem enquadradas as obras públicas pretendidas no conceito de ações sociais.<br>V. Aresto recorrido em dissonância com ambos os entendimentos firmados nesta Corte a respeito da matéria. Precedentes: AgInt no REsp 1721615/BA, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 25/04/2018, AgRg no REsp 1457430/SE, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho Primeira Turma, DJe 15/12/2015, REsp 1676509/DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 10/10/2017, AgInt no AREsp 942.301/TO, Rel. Ministro Francisco Falcão, DJe 22/06/2017.<br>VI. Recurso especial provido.<br>(REsp n. 1.713.127/BA, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 2/2/2021, DJe de 12/2/2021.)<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. REPASSE DE VERBA PELA UNIÃO. RESTRIÇÃO CADASTRAL NO CAUC E NO SIAFI. SUSPENSÃO DOS EFEITOS APENAS QUANTO AOS REPASSES QUE VISEM À EXECUÇÃO DE AÇÕES SOCIAIS OU EM FAIXA DE FRONTEIRA. ART. 26 DA LEI 10.522/2002. ABRANGÊNCIA DO TERMO "AÇÕES SOCIAIS".<br>1. O STJ entende que o termo "ação social" presente na Lei 10.522/2002 diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos arts. 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto).<br>2. A interpretação da expressão "ações sociais" não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu.<br>Sendo assim, o conceito da expressão "ações sociais", para o fim da Lei 10.522/2002, deve ser resultado de interpretação restritiva, teleológica e sistemática, mormente diante do fato de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social. Precedentes.<br>3. Dessa forma, apesar de a infraestrutura ur bana estar incluída dentro do rol dos direitos a cidade sustentáveis, a recuperação de estradas vicinais não pode ser enquadrada no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei 10.522/2002.<br>4. Agravo Interno não provido.<br>(AgInt no REsp n. 1.921.725/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 23/8/2021, DJe de 31/8/2021.)<br>Dessa forma, constatada a divergência entre a conclusão adotada pelo Tribunal de origem e o entendimento do Superior Tribunal de Justiça a respeito da matéria, impositiva a reforma do acórdão recorrido, a fim de restabelecer a sentença que julgou improcedente o pedido inicial.<br>O acolhimento do mérito do recurso torna prejudicado o exame da preliminar apontada, de nulidade do acórdão impugnado por negativa de prestação jurisdicional, nos termos do que preconiza o art. 282, § 2º, do CPC/2015:<br> .. <br>§ 2º Quando puder decidir o mérito a favor da parte a quem aproveite a decretação da nulidade, o juiz não a pronunciará nem mandará repetir o ato ou suprir-lhe a falta.<br>Ante o exposto, dou provimento ao recurso especial a fim de restabelecer a sentença.<br>Publique-se.<br>EMENTA<br>RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. REPASSE DE VERBA PELA UNIÃO. RESTRIÇÃO CADASTRAL DO MUNICÍPIO NO SIAFI/CAUC. SUSPENSÃO DOS EFEITOS APENAS QUANTO AOS REPASSES QUE VISEM À EXECUÇÃO DE AÇÕES SOCIAIS OU EM FAIXA DE FRONTEIRA. ART. 26 DA LEI N. 10.522/2002. INTERPRETAÇÃO RESTRITA DO TERMO "AÇÕES SOCIAIS". NÃO INCLUSÃO DE OBRAS DE PAVIMENTAÇÃO. PRECEDENTES. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.