ACÓRDÃO<br>Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de 07/10/2025 a 13/10/2025, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.<br>Os Srs. Ministros Regina Helena Costa, Gurgel de Faria, Paulo Sérgio Domingues e Benedito Gonçalves votaram com o Sr. Ministro Relator.<br>Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Sérgio Kukina.<br>EMENTA<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE AFASTOU A EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS DE ATO ÍMPROBO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO, NO CASO CONCRETO, PARA SUPERAR AS PREMISSAS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.<br>1. O Tribunal de origem, soberano na análise dos fatos e provas, concluiu pela ausência de indícios mínimos da prática de ato de improbidade administrativa, reformando decisão que havia recebido a petição inicial.<br>2. A pretensão recursal demanda reexame do conjunto fático-probatório para infirmar as premissas fixadas pela instância ordinária, providência inviável em sede de recurso especial, nos termos da Súmula n. 7/STJ.<br>3. Embora o princípio do in dubio pro societate oriente o recebimento da inicial em hipóteses de dúvida razoável, não se aplica quando o aresto recorrido afirma categoricamente a inexistência de elementos capazes de justificar o prosseguimento da ação.<br>4. Agravo interno a que se nega provimento.

RELATÓRIO<br>O EXMO. SR. MINISTRO SÉRGIO KUKINA (Relator): Cuida-se de agravo interno interposto contra a decisão de fls. 316/323, que conheceu do agravo do art. 1.042 do CPC para não conhecer do recurso especial, impugnando aresto proferido pelo Tribunal de Justiça estadual (TJMS), que reformou decisório de recebimento de petição inicial em ação de improbidade. O julgamento foi assim ementado (fls. 128/147):<br>AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ILEGITIMIDADE PASSIVA - ANÁLISE CONJUNTA COM O MÉRITO - CONTRATO ADMINISTRATIVO - PRORROGAÇÃO DE TERMOS ADITIVOS CONTRATUAIS - SUPOSTA TERCEIRIZAÇÃO ILÍCITA - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFORMÁTICA - ATIVIDADE MEIO - INICIAL RECEBIDA - AUSÊNCIA DE INDÍCIOS DA PRÁTICA DE ATOS ÍMPROBOS - REJEIÇÃO DA INICIAL - POSSIBILIDADE - INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 17. § 8O. DA LEI N. 8.429/92 - DECISÃO REFORMADA - RECURSO PROVIDO.<br>O decisum recorrido não conheceu do apelo nobre ao identificar que a tese recursal exigiria reexame dos fatos e provas para afirmar a existência de indícios suficientes (Súmula n. 7/STJ), além de apontar o óbice do Enunciado n. 284/STF, por analogia, pois "parte recorrente não demonstrou, de forma clara, direta e particularizada, como o acórdão recorrido violou o dispositivo de lei federal". Afastou-se ainda a tese de negativa de prestação jurisdicional.<br>O Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul (MPMS) sustenta, inicialmente, que a decisão agravada incorreu em equívoco ao aplicar a Súmula n. 7/STJ. Isso porque não se trata de matéria fático-probatória, mas de questão unicamente de direito. Os fatos e elementos já se encontram devidamente delineados no acórdão recorrido, não havendo necessidade de reexame probatório para a apreciação da matéria. Assim, o recorrente visa ao reconhecimento da possibilidade de recebimento da petição inicial da ação de improbidade administrativa, diante de indícios consistentes de irregularidades, nos termos do artigo 17, § 6º, da Lei n. 8.429/1992.<br>O agravante ressalta que o TJMS descreveu de forma detalhada a conduta imputada ao recorrido, então governador, envolvendo contratações fraudulentas e lesivas ao erário. A fase processual em análise não exige prova cabal da prática do ato ímprobo, mas a presença de elementos mínimos que autorizem a tramitação da ação.<br>Nesse contexto, defende que a conduta descrita configura, em tese, violação aos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, pois revela afronta aos princípios da Administração Pública, enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário. O decisório que rejeitou a inicial por ausência de provas teria incorrido em error in judicando, devendo prevalecer o princípio do in dubio pro societate, segundo o qual, em casos de dúvida, deve-se assegurar o prosseguimento da ação em defesa do interesse público.<br>O MPMS rebate, ainda, a aplicação do Enunciado n. 284/STF. Argumenta que não houve deficiência de fundamentação do recurso especial, pois a controvérsia foi claramente delimitada em torno da violação ao artigo 17, § 8º, da Lei n. 8.429/1992. Esclarece que, nesta fase processual, não se exige demonstração exauriente das provas, mas tão somente a plausibilidade das alegações para o recebimento da inicial. Desse modo, não procede a conclusão de que a fundamentação seria insuficiente a ponto de inviabilizar a compreensão da controvérsia.<br>Por fim, o insurgente sustenta que o decisum impugnado diverge do entendimento pacífico do STJ, segundo o qual, havendo indícios da prática de atos de improbidade, deve ser recebida a petição inicial. Ressalta-se, ainda, que a rejeição da demanda só é possível quando houver prova contundente sobre a inexistência de ato ímprobo, hipótese não configurada nos autos.<br>André Puccinelli não apresentou contrarrazões (fls. 346).<br>Parecer do MPF, da lavra do em. Subprocurador-Geral da República Aurélio Virgílio Veiga Rios, assim ementado (fls. 353/357):<br>AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. RECEBIMENTO DA INICIAL. REQUISITOS. NÃO INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. IN DUBIO PRO SOCIETATE. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE. PELO CONHECIMENTO E ACOLHIMENTO DO AGRAVO E PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. I. O verbete nº 7 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça não merece ser aplicado neste caso, porquanto não há necessidade de reexaminar o conjunto fático-probatório da demanda para concluir pela correta aplicação da legislação que rege a matéria. II. É pacífico o entendimento nessa Corte Superior de que o recebimento da inicial, nos autos de improbidade administrativa, orienta-se pelo princípio do in dubio pro societate, exigindo tão somente indícios de ilegalidade para ensejar o prosseguimento da ação. III. O recebimento da exordial é mero juízo de admissibilidade da ação para que se dê início à fase da instrução processual, momento este em que serão apurados os fatos alegados pelo órgão autor, bem como a conduta do réu. IV. Parecer pelo conhecimento e acolhimento do agravo para que seja dado provimento ao recurso especial.<br>É o relatório.<br>EMENTA<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE AFASTOU A EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS DE ATO ÍMPROBO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO, NO CASO CONCRETO, PARA SUPERAR AS PREMISSAS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.<br>1. O Tribunal de origem, soberano na análise dos fatos e provas, concluiu pela ausência de indícios mínimos da prática de ato de improbidade administrativa, reformando decisão que havia recebido a petição inicial.<br>2. A pretensão recursal demanda reexame do conjunto fático-probatório para infirmar as premissas fixadas pela instância ordinária, providência inviável em sede de recurso especial, nos termos da Súmula n. 7/STJ.<br>3. Embora o princípio do in dubio pro societate oriente o recebimento da inicial em hipóteses de dúvida razoável, não se aplica quando o aresto recorrido afirma categoricamente a inexistência de elementos capazes de justificar o prosseguimento da ação.<br>4. Agravo interno a que se nega provimento.<br>VOTO<br>O EXMO. SR. MINISTRO SÉRGIO KUKINA (Relator): Este Sodalício possui vários julgamentos no sentido de que a avaliação da admissibilidade da inicial da ação por improbidade esbarra no empeço da Súmula n. 7/STJ, isso para debater tanto o recebimento como a rejeição do libelo. Confiram-se:<br>ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE CONCLUIU PELA AUSÊNCIA DE INDÍCIOS MÍNIMOS DA PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA<br>7/STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.1. No acórdão objeto do recurso especial, o Tribunal de origem manteve sentença que rejeitou a inicial de ação civil pública por ato de improbidade administrativa.<br>Nos termos do acórdão recorrido, "a parte requerida, ora apelada, ex-gestor municipal, juntou  ..  documentos aptos a embasar a alegação de que não houve omissão no tocante à prestação de contas relativas aos repasses realizados pelo FNDE ao município".2. No caso, infirmar as conclusões do acórdão recorrido, quanto à inexistência de indícios da prática de ato de improbidade administrativa, demandaria o reexame de matéria fática, o que é vedado em recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ.<br>3. Agravo interno não provido.<br>(AgInt no REsp n. 1.927.407/GO, Relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 19/2/2025, DJEN de 24/2/2025.)<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APTIDÃO DA INICIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. PRESCRIÇÃO. NÃO INCIDÊNCIA. PROVIMENTO NEGADO.<br>1. Recebimento da inicial de ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público contra Vice-Presidente do Tribunal de Justiça por ter alegadamente recebido vantagem financeira para alterar a ordem cronológica de pagamento de precatório.<br>2. A petição inicial foi considerada apta, descrevendo adequadamente os fatos e fundamentos jurídicos do pedido, não havendo inépcia ou cerceamento de defesa a ser reconhecido. O reexame do contexto fático-probatório dos autos redunda na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas. Incidência da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ).<br>3. Inexiste a alegada violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil (CPC) porque a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, é o que se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. Julgamento diverso do pretendido não implica ofensa ao dispositivo de lei invocado.<br>4. Tem-se por corretamente aplicado o prazo prescricional de 16 anos, em conformidade com o art. 142, § 2º, da Lei 8.112/1990, combinado com o art. 109, II, do Código Penal, considerando que a conduta também tipificaria o crime de corrupção passiva. A contagem do lapso prescricional, por outro lado, é feita a partir da ciência do fato ímprobo, fato a corroborar a inexistência de prescrição.<br>5. Agravo interno a que se nega provimento.<br>(AgInt no REsp n. 1.996.925/MS, Relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 19/5/2025, DJEN de 22/5/2025.)<br>PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NECESSIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. DECISÃO RECORRIDA COM FUNDAMENTAÇÃO CLARA E SUFICIENTE. OBRIGATORIEDADE DO RECEBIMENTO DE INICIAL DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO ÍMPROBO. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.<br>I - Na origem, trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que recebeu inicial de ação civil pública ato de improbidade. No Tribunal a quo, o agravo não foi provido. Nesta Corte, o recurso especial não foi conhecido.<br>II - No caso ora em apreço, a parte recorrente defende que a lei exige que o autor da demanda demonstre na inicial o dolo na conduta ímproba praticada pelo recorrido, sob pena de inépcia da inicial e não recebimento da ação, o que não teria ocorrido no presente caso.<br>III - Insta consignar que, para o recebimento da ação de improbidade administrativa, o Juiz deve observar a existência de dois requisitos: (i) se o fato narrado constitui ato de improbidade administrativa e (ii) a existência de um conjunto probatório mínimo.<br>Verifica-se, da decisão lançada pelo Tribunal a quo, que, com base no arcabouço probatório produzido nos autos, entendeu-se que os dois requisitos foram preenchidos.<br>IV - Dessa forma, o Tribunal de origem, soberano na análise dos fatos e das provas, negou provimento ao agravo de instrumento, bem como rejeitou os embargos de declaração por entender correta a decisão que recebeu a petição inicial da ação de improbidade administrativa.<br>V - Nesse contexto, o conhecimento das alegações do recorrente demandaria inconteste revolvimento fático-probatório, o que é inviável em recurso especial, ante o óbice a que dispõe a Súmula n. 7 do STJ. Afinal de contas, não é função desta Corte atuar como uma terceira instância na análise dos fatos e das provas. Cabe a ela dar interpretação uniforme à legislação federal a partir do desenho de fato já traçado pela instância recorrida.<br>VI - Vale ponderar, ainda, que cabe à fase posterior o enfrentamento das alegações atinentes à caracterização ou não de atos de improbidade administrativa, sob as perspectivas objetiva - de existência ou não de prejuízo ao erário ou de violação ou não de princípios regentes da administração pública - e subjetiva - consubstanciada pela existência ou não de elemento anímico -, sendo clara a decisão objurgada quanto aos elementos considerados ao convencimento do juízo em relação à necessidade de recebimento da petição inicial. Aliás, conforme pacífico entendimento do Superior Tribunal de Justiça, não é possível a revisão de decisão que contém fundamentação clara e suficiente.<br>VII - Ainda, registre-se que cabível a rejeição de plano da petição inicial apenas quando constatada a inexistência do ato improbo, sendo pacífico o entendimento desta Corte de que, em fase inaugural do processamento de ação civil pública por improbidade administrativa, vige o princípio do in dubio pro societate.<br>Significa dizer que, caso haja apenas indícios da prática de ato de improbidade administrativa, ainda assim se impõe o recebimento da exordial. A propósito, é o entendimento proferido por esta Corte:<br>(AgInt no AgInt no REsp 1.732.729/MS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/2/2021, DJe 1º/3/2021.)<br>VIII - Agravo interno improvido.<br>(AgInt no AREsp n. 2.624.226/RN, Relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 30/4/2025, DJEN de 7/5/2025.)<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. RECEBIMENTO DA INICIAL. INDÍCIOS. AUSÊNCIA. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE.<br>1. Conforme pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte Superior, presentes indícios de cometimento de ato ímprobo, afigura-se devido o recebimento da ação de improbidade, em franca homenagem ao princípio do in dubio pro societate, vigente nesse momento processual, sendo certo que apenas as ações evidentemente temerárias devem ser rechaçadas.<br>2. Hipótese em que, em face das premissas fáticas assentadas no acórdão objurgado, que não reconheceu a existência de evidências capazes de autorizar o recebimento da inicial com relação aos procuradores do GDF, responsáveis pela elaboração de pareceres jurídicos, a modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, nos termos da Súmula 7 do STJ.<br>3. Agravo interno de Cybele Lara da Costa Queiroz, Dilma Monteiro, José Luciano Arantes e Márcia Carvalho Gazeta provido.<br>(AgInt no AgInt no REsp n. 968.110/DF, Relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/9/2022, DJe de 23/11/2022.)<br>Apesar de a parte recorrente ter razão ao afirmar que também existem julgados aplicando o princípio in dubio pro societate, disso não segue a possibilidade ampla de esta instância superior refazer a valoração direta sobre os indícios negados na origem, visando a admitir o prosseguimento da ação.<br>No contexto aqui discutido, como dito na decisão atacada, o TJMS apreciou com certa profundidade um dos argumentos centrais apresentados pelo MPMS quanto à ilicitude da contratação de prestadora de serviços, rechaçando que teria havido terceirização de atividade fim da Secretaria de Fazenda estadual, criando um tipo de demanda artificial de serviço.<br>Ao revés, afirmou-se a validade de contratação conforme previsão em normas estaduais e que o objeto contratual seria a prestação de serviços segundo aprovação técnica e pareceres favoráveis (fls. 140/141), além de haver a indicação de elementos colhidos no âmbito do próprio MPMS, em fases prévias ao ajuizamento, acerca da regularidade de custos. Convém transcrever a passagem que agora interessa (fls. 142/143):<br>Neste norte, observa-se também que houve a abertura de procedimento preparatório (n. 10/2014) para averiguar eventual irregularidade na extinção do cargo de Analista e Técnico de Tecnologia de Informação da SEFAZ, no Projeto de Lei n. 0229/2013, do Governo Estadual, posteriormente convertido na Lei n. 4.459/2013, contudo, na promoção de arquivamento, constou que, em verdade, a Administração Pública adequou-se ao princípio da eficiência, uma vez que buscou aprimorar a atividade-meio (informática) em busca de uma melhor eficiência de sua atividade-fim (fiscalização e arrecadação), além de apontar não haver qualquer indício de irregularidade por parte dos administradores (p. 3982/3990). Portanto, não há como concluir, minimante, que a edição da referida lei teria como intuito doloso afastar os servidores públicos de seus cargos efetivos e preenchê-los com terceirizados. E mais, eventual inconstitucionalidade da referida norma foi analisada pela Procuradoria-Geral da República, que determinou o arquivamento do procedimento investigativo (p. 3999-4002).<br>Também não se verifica o custo excessivo na contratação da empresa terceirizada, como apontado na inicial, eis que a comparação realizada pelo autor não aponta a realidade dos gastos com servidor público, tampouco a efetiva remuneração dos funcionários terceirizado. A estimativa realizada pelo Ministério Público Estadual por certo evidencia uma discrepância de valores, mas não retrata a realidade, já que não foram considerados os gastos efetivos com cada categoria, tampouco as atividades peculiares que cada um desenvolve.<br>Ainda, por não estar caracterizada a contratação de empresa terceirizada para o exercício da atividade fim do Estado (fiscalização e arrecadação), não há se falar no descumprimento do termo de ajustamento de conduta firmada pelo ente público e o MP quanto à regularização de mão de obra junto ao serviço público.<br> .. <br>Outrossim, no que se refere às restrições à licitação estabelecidas no edital garantia contratual e atestado de visita técnica - não se verifica que tais condições tenham restringido a participação de outras empresas supostamente interessadas no certame. O fato de apenas a empresa Itel ter apresentado proposta no pregão presencial n. 003/2008, não significa concluir que outras empresas não apresentaram interesse apenas pelas regras alegadamente restritivas, mormente quando evidenciado no próprio feito que outras empresas de informática já firmaram contratos semelhantes com o Estado (p. 1692-1693). Assim, não se identifica o suposto prejuízo ou dano que teria o ente público suportado pelas normas do edital do pregão. Ao contrário, a princípio, tais regras garantiram ao Estado o adequado cumprimento das normas contratuais.<br>Nessa direção, é inviável reconhecer - por limitações próprias à jurisdição do STJ - que o recorrido, enquanto governador do Estado, teria praticado fraudes com o intento de favorecer determinada pessoa jurídica com a contratação. O aresto local vai em sentido totalmente oposto, asseverando a própria inexistência de ato ilícito na contratação e normalidade das exigências do edital. O decisum recorrido segue adiante, ao introduzir a avaliação da petição inicial (fl. 140):<br>No caso dos autos, está-se diante de uma dessas excepcionais hipóteses em que, previamente, é possível antever o insucesso da demanda.<br>Isso porque, de todas as alegações e documentos juntados aos autos, entendo não estarem comprovados os requisitos necessários para o recebimento da inicial em relação ao requerido André Puccinelli, ora agravante.<br>A parte recorrente, em seu arrazoado, não tem êxito em demonstrar como o acórdão originário retrataria, em sua fundamentação, algum contexto condizente com a presença de elementos fatuais diferentes para fins de admissão da petição inicial no que tange à ilicitude de direcionamento da licitação ou quanto à invalidade em si de se realizar terceirização de serviços de informática.<br>É insuperável o obstáculo da Súmula n. 7/STJ.<br>ANTE O EXPOSTO, nego provimento ao agravo interno.<br>É como voto.