DECISÃO<br>Trata-se de recurso especial, interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA contra decisão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 6ª REGIÃO, prolatada na Apelação Cível n. 0065287-97.2014.4.01.3800.<br>Na origem, cuida-se de ação anulatória de infração ambiental proposta por HÉLIO DO NASCIMENTO VELOSO em face do INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, na qual afirmou que foi incorretamente autuado e multado pela ré por manter em cativeiro pássaros silvestres, objetivando a declaração de nulidade do procedimento administrativo sancionador e, consequentemente, anulação da multa aplicada (fls. 87-107).<br>Foi proferida sentença para julgar parcialmente procedentes os pleitos autorais, para:<br> ..  declarar o direito do Autor à conversão da pena de multa simples em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, cabendo ao IBAMA a definição dos serviços e do local apropriados para cumprimento da obrigação, em que possa ele mesmo ou outro órgão de defesa ambiental supervisionar, além do tempo de vigência do compromisso, nos termos dos parâmetros determinados pelo inciso I ao art. 1, do Decreto n.º 6.514, 22.07.2008 (fls. 347-351).<br>O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 6ª REGIÃO, no julgamento das apelações cíveis, negou provimento ao recurso de ambas as partes, em acórdão cuja ementa é a seguir transcrita (fls. 449-464):<br>ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO. BEM DE USO COMUM DO POVO. IBAMA. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA. AUTUAÇÃO. PASSERIFORMES DA FAUNA SILVESTRE. MANUTENÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO. TIPIFICAÇÃO. LEI N. 9.605/98. APLICAÇÃO DE PENALIDADE. LEGALIDADE. CONVERSÃO EM MULTA. POSSIBILIDADE.<br>1. A Constituição Federal assegura, a todos, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, com impedimento das práticas que coloquem em risco as espécies da fauna e da flora, provoquem a sua extinção ou submetam os animais a crueldade.<br>2. O panorama legislativo cujo esqueleto é a Lei n. 9.605/98, engloba o Decreto n. 6514 /2008, que regulamenta as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, e a Instrução Normativa 10/2011, que disciplina os critérios a serem considerados na determinação das espécies da fauna silvestre, e outros instrumentos normativos peculiares, cuja aplicação depende de análise do caso concreto.<br>3. As infrações contra o meio ambiente podem configurar ilícitos penais e, ao mesmo tempo, ilícitos administrativos, devendo o infrator responder por sua conduta em ambas as esferas, ou em apenas uma ou outra, conforme o caso. O Superior Tribunal de Justiça tem posicionamento consolidade no sentido de que o disposto no art. 70 da Lei n. 9.605/98 confere lastro à aplicação de sanção administrativa, quando combinado com normas regulamentares que detalhem os fatos constitutivos das infrações ambientais e descrevem condutas similares às mencionadas pela fiscalização, em que pese sejam normas definidoras de infração penal, que cominam pena de aplicação privativa pelo Poder Judiciário.<br>4. É inaplicável o princípio da insignificância às infrações ambientais, que perde importância quando sopesado com o princípio da precaução, previsto no art. 225 da Constituição Federal. Assim, o baixo potencial lesivo da conduta não é suficiente para elidir a incidência da norma repressiva, que possui caráter educativo e sancionador.<br>5. O desconhecimento da lei não retira a legalidade da autuação por infração ambiental, nem exclui a aplicação da lei, por ser inescusável. Além disso, a responsabilidade civil por dano ao meio ambiente é objetiva, por disposição constitucional.<br>6. Não há hierarquia entre as penalidades administrativas por descumprimento da legislação ambiental (Lei n. 9.605/98) Assim, a validade das multas aplicadas independe da prévia aplicação da penalidade de advertência (Tema n. 1159 STJ).<br>7. A manutenção de espécimes da fauna silvestre em cativeiro (passeriformes), sem regular autorização, autoriza a atuação reguladora e fiscalizadora do IBAMA, com a consequente imposição da penalidade pecuniária (art. 70 c/c/29, §1º, III, da Lei n. 9.605/98).<br>8. O art. 72, § 4º, da Lei 9.605 /1998 permite a conversão da multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, observado, ainda, o disposto no art. 24, § 9º, c/c os artigos 139 e 140 do Decreto n. 6.514 /2008. Precedentes.<br>9. Apelações improvidas.<br>Nas razões do recurso especial, interposto com base no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta afronta ao art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998; aos arts. 139, 141, 142, 143, 144, 145 e 148, todos do Decreto n. 6.514/2008, trazendo os seguintes argumentos:<br>(i) violação do art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998 e dos arts. 139 e 145 do Decreto n. 6.514/2008, pois a conversão da multa simples em prestação de serviços configura ato meramente discricionário do IBAMA, não sendo possível que o Poder Judiciário intervenha no mérito administrativo; e<br>(ii) ofensa aos arts. 141, 142, 143, 144, 145 e 148, todos do Decreto n. 6.514/2008, tendo em vista que a conversão da multa simples em prestação de serviços não respeitou os requisitos legais, não havendo como deferir o pedido (fls. 478-485).<br>Ao final, requer o provimento do recurso especial para que seja reformada a decisão recorrida.<br>O Tribunal a quo admitiu o presente recurso especial (fls. 498-499).<br>Instado a se manifestar, o Ministério Público Federal ofereceu o parecer, cuja ementa é a seguir transcrita (fls. 513-517):<br>RECURSO ESPECIAL. MULTA POR INFRAÇÃO AMBIENTAL. CONVERSÃO EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. ART. 72, §4º, DA LEI Nº 9.605/1998 E DECRETO Nº 6.514/2008. NATUREZA DISCRICIONÁRIA DO ATO ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL RESTRITO À LEGALIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO DO JUÍZO TÉCNICO DA ADMINISTRAÇÃO.<br>Parecer pelo provimento do recurso especial.<br>É o relatório.<br>Passo à decisão.<br>Conheço parcialmente do recurso especial.<br>Há prequestionamento explícito no acórdão recorrido quanto ao art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998 e aos arts. 139 e 142 do Decreto n. 6.514/2008, matérias discutidas na fundamentação e ementa (fls. 455-456 e 457-461).<br>Embora o acórdão recorrido registre prequestionamento genérico dos dispositivos legais (fls. 456-463), não há debate específico e analítico sobre os arts. 141, 143, 144, 145 e 148 do Decreto n. 6.514/2008, incidindo, quanto a eles, a Súmula n. 282/STF.<br>Registre-se que, embora o acórdão recorrido mencione o art. 140 do Decreto n. 6.514/2008 (fls. 455-456 e 463), a petição do recurso especial não o impugnou (fls. 480-485), limitando-se a exame dos dispositivos efetivamente recorridos e prequestionados.<br>A controvérsia cinge-se a definir se o Poder Judiciário pode determinar, diretamente, a conversão de multa ambiental em prestação de serviços, ou se tal medida está condicionada à avaliação discricionária e técnica da autoridade administrativa.<br>Ao decidir sobre a possibilidade de conversão da multa simples em prestação de serviços, o juízo de primeira instância consignou os seguintes fundamentos (fls. 349-350):<br>Considerando-se, além de todo o já exposto, que a atuação estatal, sobretudo por meio do exercício do poder de polícia, está limitada pelos princípios administrativos, há que se observar, além da legalidade, o princípio da proporcionalidade, sob pena de se incorrer em arbitrariedade por desvio de poder, travestida de discricionariedade administrativa. É que o princípio da proporcionalidade tem fundamento na proibição do excesso estatal e estabelece uma regra de proporcionalidade entre uma finalidade determinada legalmente e a escolha dos meios utilizados para se atingir essa finalidade.<br>Esse princípio, por sua complexidade, se subdivide ou classifica em três outros sub-princípios, quais sejam a adequação, a necessidade e a proporcionalidade strictu sensu. Se qualquer dessas perspectivas for violada, é ao todo normativo que se terá violado. Pela adequação, o meio escolhido deve ser capaz de alcançar a finalidade pretendida. A necessidade tem fundamento na vedação do excesso e obriga o operador do direito a buscar o meio menos gravoso para o indivíduo que vai suportar os efeitos da aplicação da norma utilizada. Se o meio é apto a atingir a finalidade que a norma busca, mas de sofrimento desnecessário ao sujeito, porquanto se poderia buscar em outra solução outros meios menos custosos que proporcionassem a mesma finalidade pretendida, em se optando por ele, o estado-administrador estaria incorrendo em erro.<br>Em harmonia com esse sistema normativo, o caput do art. 72 ressalva a observância do disposto no art. 6º da mesma lei, que assim determina:<br>Para imposição e gradação da penalidade, a autoridade competente observará:<br>I  a gravidade do fato, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente;<br>II  os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental;<br>III  a situação econômica do infrator, no caso de multa<br>Com relação à gravidade do fato em tela, a despeito do reconhecimento de seu potencial lesivo, é evidente que o dano sofrido pelo meio ambiente não suportou tão vultosas consequências. Dos antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação ambiental, não há nos autos elementos que os censurem.<br>No que diz respeito à situação econômica do infrator, merece consideração, mas não para redução do valor da multa, eis que esta já foi fixada no mínimo legal, em obediência ao princípio da legalidade, porquanto no art. 24 do Decreto n. 6.514, de 2008, foi fixado o valor mínimo da penalidade por espécime apreendido em R$500,00. Considerando que foram apreendidos em poder do Autor 11 pássaros, o valor de cinco mil e quinhentos reais atende à legalidade.<br>E, ainda no art. 72 da Lei n. 9.605, de 1998, em atendimento à finalidade dada pela Constituição da República à legislação ambiental, que é de preservar e proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado, o § 4º diz que "A multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente".<br>Se a finalidade da sanção administrativa ambiental é a educação para a proteção e preservação ambiental, e a pena de multa, no caso, não guarda proporcionalidade com a situação econômica do infrator, há de se proceder à conversão da multa em prestação de serviço, nos termos do § 4º do art. 72 da Lei n. 9.605, de 1998. (trecho conforme sentença  fls. 347/351)<br>A Corte a quo , com base no acervo fático-probatório dos autos, adotou os seguintes fundamentos (fls. 455-456):<br>No processo administrativo do presente feito, foi respeitado o regular cumprimento do procedimento administrativo, cumprindo os princípios da publicidade, do contraditório e da ampla defesa. Foi constatada a infração de manutenção em cativeiro, sem autorização legal, de 11 espécies da fauna brasileira, o que levou à aplicação de penalidade de R$5.500,00.<br>A manutenção de espécimes da fauna silvestre em cativeiro (passeriformes), sem regular autorização, autoriza a atuação reguladora e fiscalizadora do IBAMA, com a consequente imposição da penalidade pecuniária (art. 70 c/c/29, §1º, III, da Lei n. 9.605/98).<br>O art. 71 da Lei n. 9.605/98 e o art. 124 do Decreto-lei 6.514/08 preveem que a autoridade disporá do prazo máximo de trinta dias para o julgamento do auto de infração, contados de sua lavratura, apresentada ou não impugnação da parte. A inobservância do prazo para julgamento do processo administrativo não torna nulo o processo, conforme disposto no § 2º do referido art. 124. Afasto, pois, a alegação da parte autora formulada no sentido de que o decurso de prazo superior ao previsto no art. 71 acarretaria a nulidade do procedimento.<br>A constatação de infração à legislação ambiental permite autuação administrativa que deve se guiar pelos princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, com aplicação dos critérios previstos no art. 6º da Lei n. 9.605/98, relativos à gravidade do fato, os antecedentes do infrator e sua situação econômica.<br>Passo à análise da regularidade da conversão judicial da multa em prestação de serviços.<br>Considero que a sentença merece manutenção, no ponto, eis que a conversão atende, na espécie, uma função pedagógica mais efetiva, já que a multa aplicada não guarda proporcionalidade com a situação da parte autora.<br>O art. 72, § 4º, da Lei 9.605 /1998 permite a conversão da multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, observado, ainda, o disposto no art. 24, § 9º, c/c os artigos 139, 140 e 142, todos do Decreto n. 6.514 /2008. A despeito de essas normas regulamentares serem direcionadas aos órgãos da administração pública ambiental, nada impede seja aplicada pelo Poder Judiciário, observados os requisitos exigíveis, já que essa penalidade possui natureza pedagógica mais acentuada e consentânea com a condição econômica da parte autora.<br>A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que a conversão da multa em prestação de serviços situa-se no âmbito da discricionariedade administrativa, cabendo ao Judiciário apenas o controle de legalidade, não possibilitando ao Poder Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo, mormente quando não atendidos os pressupostos e requisitos necessários ao deferimento da conversão, como é o caso dos autos.<br>Conforme parecer do Ministério Público Federal, a conversão é ato discricionário da Administração, cabendo ao Judiciário o controle restrito de legalidade (fls. 513-517).<br>Nessa senda:<br>PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. AUTO DE INFRAÇÃO. GUARDA DOMÉSTICA DE PÁSSARO SILVESTRE. PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA. INAPLICÁVEL. LEGALIDADE E HIGIDEZ DA AUTUAÇÃO. CONVERSÃO DA PENALIDADE DE MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSERVAÇÃO AMBIENTAL. MÉRITO ADMINISTRATIVO. ATO DISCRICIONÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. DECISÃO MANTIDA.<br>I - Na origem trata-se de ação contra Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, pleiteando, em suma, a anulação do auto de infração do qual resultou a imposição de multa ambiental por cometimento de infração consistente na manutenção de pássaro silvestre em cativeiro.<br>II - A sentença julgou o pedido improcedente. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região reformou parcialmente a sentença para determinar a conversão da penalidade de multa em prestação de serviços de conservação ambiental.<br>III - A circunstância versada não encontra óbice na Súmula n. 7 desta Corte.<br>IV - O exame da pretensão recursal apresentada pelo Ibama, fundamentada essencialmente na arguição de ofensa a dispositivos legais e aplicação de tese estritamente jurídica, prescinde da emissão de juízo sobre os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, bem como do revolvimento de matéria fática, exigindo apenas a revaloração jurídica dos fatos e provas incontroversos.<br>V - O Tribunal a quo, ao refutar a tese de insignificância da conduta lesiva ao meio ambiente, reconheceu a legalidade e higidez do auto de infração que culminou na imposição da sanção em apreço.<br>VI - Diante da situação delineada, o aresto vergastado encontra-se em dissonância com o entendimento consolidado desta Corte Superior, firme no sentido de que a substituição da pena de multa por medidas alternativas situa-se no âmbito da discricionariedade da administração pública, não possibilitando ao Poder Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo, notadamente quando não atendidos os pressupostos e requisitos necessários ao deferimento da conversão.<br>VII - Correta, portanto, a decisão recorrida que conheceu parcialmente do recurso especial para, nessa parte, dar-lhe provimento para reconhecer a legalidade da multa outrora imposta, julgando improcedente a ação originária.<br>VIII - Agravo interno improvido.<br>(AgInt no AREsp 2.186.223/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 21/11/2023, DJe 24/11/2023.)<br>PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO. IBAMA. PESCA IRREGULAR. ERRO DE PROIBIÇÃO. ADVERTÊNCIA. CONVERSÃO POR PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. MÉRITO ADMINISTRATIVO. VALOR DA MULTA. REDUÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. NÃO VERIFICADA. INEXISTÊNCIA DE GRADAÇÃO DE PENALIDADES. MULTA. CABIMENTO. CIRCUNSTÂNCIAS DO CASO CONCRETO. FUNDAMENTO AUTÔNOMO E SUFICIENTE UTILIZADO NÃO FOI REBATIDO NO APELO NOBRE. INCIDÊNCIA DA SÚMULAS N. 283 E 284 DO STF.<br>I - Trata-se de ação anulatória contra o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, objetivando a nulidade do Ato Administrativo n. 2.786/E, que impôs multa em razão de pesca com técnica não permitida.<br>II - A sentença julgou improcedente a demanda, decisão parcialmente reformada, em grau recursal, pelo Tribunal a quo, apenas para reduzir o valor da multa aplicada.<br>III -Não há violação do art. 535 do CPC/1973 (art. 1.022 do CPC/2015) quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a fundamentadamente (art. 165 do CPC/1973 e art. 489 do CPC/2015), apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como verificado na hipótese.<br>IV - No que diz respeito à alegada violação de lei federal quanto ao mérito, ou seja, em relação ao pedido de aplicação da pena de advertência ou possibilidade de converter a multa em prestação de serviços, o acórdão assim definiu: "Conforme já decidido pelo STJ, para a validade da aplicação das multas administrativas previstas na Lei nº 9.605/98, não há obrigatoriedade da prévia imposição de advertência (REsp 1710683/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/04/2018, DJe 25/05/2018; AgInt no AREsp 1141100/PE, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 05/10/2017, DJe 19/10/2017; AgInt no AREsp 938.032/MG, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 06/12/2016, DJe 15/12/2016). Precedente também desta Turma: Processo nº 0801697- 68.2017.4.05.8401, Relator Desembargador Federal Élio Wanderley de Siqueira Filho, unânime, j. ago. 2018. Quanto ao pedido de conversão da multa aplicada em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, deve-se ressaltar que a substituição da pena de multa por medidas alternativas se encontra no âmbito da discricionariedade da Administração Pública, alheio, pois, aos limites de controle de legalidade conferido ao Poder Judiciário. Nesse sentido, precedentes desta 1ª Turma: PJE 0808080- 65.2017.4.05.8400, Relator Desembargador Federal Élio Wanderley de Siqueira Filho, j. maio 2020".<br>V - O entendimento prestigiado pela Corte Regional a quo encontra-se em perfeita sintonia com a jurisprudência do STJ, segundo a qual, o art. 72 da Lei n. 9.605/1998 prevê as diferentes modalidades de sanções aplicáveis como resposta à infração ambiental, sem, contudo, estabelecer a obrigatoriedade da observância de qualquer sequência dessas modalidades no momento de sua cominação. A propósito, confiram-se: REsp 1.710.683/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/5/2018; AgInt no AREsp 1.141.100/PE, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 19/10/2017 e AgRg no REsp 1.500.062/MT, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 12/5/2016.<br>VI - A respeito da possibilidade de conversão da penalidade, o acórdão recorrido, como visto, afirmou que o Judiciário não poderia substituir-se ao poder discricionário da Administração, fundamento utilizado de forma suficiente para manter a decisão recorrida, o qual não foi rebatido no apelo nobre.<br>VII - Consoante a Jurisprudência desta Corte, é inadmissível o recurso especial quando o acórdão recorrido assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles. Nesse sentido: AgInt no REsp 1.389.204/MG, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 29/6/2020, DJe 3/8/2020; EDcl no AgInt no REsp 1.838.532/CE, relator Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 24/8/2020, DJe 27/8/2020; AgInt no AREsp 1.623.926/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 4/8/2020, DJe 26/8/2020.<br>VIII - Agravo interno improvido.<br>(AgInt no REsp n. 1.948.085/PE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 4/10/2021, DJe de 7/10/2021.)<br>Nessa linha, a conversão não se configura direito subjetivo do autuado, mas faculdade da Administração, condicionada à motivação e à avaliação de conveniência e oportunidade, com respeito aos parâmetros legais. Ao Judiciário compete assegurar a legalidade, sem substituir o juízo técnico-administrativo. No caso, ao impor diretamente a conversão, o acórdão recorrido afastou a discricionariedade administrativa prevista na legislação, o que conflita com a orientação consolidada desta Corte.<br>Ante o exposto, CONHEÇO PARCIALMENTE do recurso especial e, nessa extensão, DOU-LHE PROVIMENTO para reformar o acórdão recorrido, mantendo a pena de multa inicialmente arbitrada.<br>Publique-se. Intimem-se.<br>EMENTA<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. MEIO AMBIENTE. AUTUAÇÃO POR MANUTENÇÃO DE PASSERIFORMES EM CATIVEIRO SEM AUTORIZAÇÃO. MULTA ADMINISTRATIVA. CONVERSÃO EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS (ART. 72, § 4º, DA LEI N. 9.605/1998). DISCRICIONARIEDADE ADMINSTRATIVA. CONTROLE JUDICIAL RESTRITO À LEGALIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO DO JUÍZO TÉCNICO DA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO ESPECÍFICO DOS ARTS. 141, 143, 144, 145 E 148 DO DECRETO N. 6.514/2008. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 282/STF. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO PARA RESTABELECER A MULTA.