DECISÃO<br>Trata-se de recurso especial interposto por Associação Nacional de Empresas de Aluguel de Veículos e Gestão de Frotas (ANAV), com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a e alínea c, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do Tribunal de Justiça de Pernambuco (TJPE) assim ementado (fls. 488/490):<br>EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ASSOCIAÇÃO DE EMPRESAS DE LOCAÇÃO DE VEÍCULO. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. REGULAMENTAÇÃO DO TRANSPORTE REMUNERADO PRIVADO INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS INTERMEDIADO POR PLATAFORMAS DIGITAIS (UBER, CABIFY, 99). INTERESSE MERAMENTE ECONÔMICO. ILEGITIMIDADE ATIVA. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE ATO DE EFEITOS CONCRETOS. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. LEI MUNICIPAL Nº 18.528/2018 COM COMPLETA OBSERVÂNCIA À LEGISLAÇÃO FEDERAL. ART. 30, II, DA CRFB E RE 1054110. REEXAME NECESSÁRIO PROVIDO. APELO VOLUNTÁRIO PREJUDICADO.<br>1. Nos termos dos arts. 930, do CPC/2015 e 141, do Regimento Interno do TJPE, o protocolo do primeiro recurso no tribunal torna prevento o respectivo relator para futuro recurso proveniente do mesmo processo ou de processo conexo, inclusive, durante a fase de execução. Na espécie, verifica-se que há evidente conexão entre o presente feito e a Ação nº 0061406-24.2019.8.17.2001.<br>2. O eventual ato administrativo decorrente da lei municipal somente poderá alcançar a relação jurídica entre o prestador do serviço privado de transporte e a municipalidade, atingindo apenas indiretamente e tão só economicamente as empresas associadas à impetrante. Para se chegar a essa conclusão, basta perquirir quem é suscetível de sofrer com as penalidades impostas pela prestação de serviço em regime privado em desacordo com a regulamentação municipal. Por óbvio, não são as locadoras de veículos que serão objeto de fiscalização e sanção, mas, sim, os condutores dos veículos que estejam a prestar transporte privado de passageiros ou as operadoras de plataforma de comunicações em rede, em situações específicas, conforme artigos 15 a 18 da Lei Municipal no 18.528/2018.<br>3. Na hipótese delineada nos autos, a pretensão busca evitar que a fiscalização municipal aplique sanções aos clientes das associadas à impetrante. Segundo a manifestação da agravante, a legislação municipal "impõe um ônus aos motoristas clientes das associadas da ANAV, inviabilizando parceria e enfraquecendo o mercado de transporte privado por aplicativos". Como se vê facilmente, o interesse é meramente econômico e reflexo, não sendo legítimo sequer às associadas da impetrante impetrar o mandado de segurança, muito menos sendo possível à impetrante substituir ou representar terceiros, ainda que sejam os clientes de suas associadas. Impõe-se, portanto, reconhecer a ilegitimidade ativa da impetrante, uma vez que inexiste impacto na esfera de direitos (patrimônio jurídico) das suas associadas decorrente da imposição da legislação municipal, mas apenas repercussões meramente econômicas.<br>4. Verifica-se que a argumentação declinada pela apelada está lastreada, basicamente, na inconstitucionalidade da legislação municipal, que afirma ter invadido a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI, CF), a pretexto de regulamentar o serviço particular de transporte por intermédio de aplicativos, conforme previsto na Lei Federal nº 12.587/2012. Não obstante não haver pedido expresso de declaração de inconstitucionalidade, a parte impetrante o faz de forma transversa, ao postular que, com base em dispositivos constitucionais, a norma municipal deixe de ser aplicada (deixe de produzir efeitos) para um grupo indeterminado de sujeitos, sem sequer apontar qualquer ato de efeitos concretos, ainda que na iminência de ser praticado.<br>5. A jurisprudência do Pretório Excelso (STF) rechaça a possibilidade de o mandado de segurança ser desvirtuado como sucedâneo da ação de controle abstrato (AgRg no MS 34.432/DF, rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 23/03/2017; e QO no AgRg no MS 23.785/MG, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 27/10/2006).<br>6. É bem verdade que, sendo preventivo o mandado de segurança coletivo, já seria suficiente o justo receio de os associados sofrerem a violação do direito líquido e certo, mas no caso concreto não é possível saber quais seriam os futuros ou iminentes atos de efeitos concretos que seriam praticados pelas autoridades coatoras que poderiam ofender a esfera jurídica (e não meramente econômica) das locadoras associadas à impetrante. Tal constatação reforça a convicção de que se está diante de uma impugnação de lei em tese, o que é vedado, de acordo com a Súmula 266 do STF e a jurisprudência do STJ.<br>7. Conforme art. 30, II, da CRFB, os municípios possuem competência para suplementar legislação federal no que couber, além de que a decisão do STF, no RE 1054110 em sede de repercussão geral, demonstra que os municípios podem suplementar a regulamentação e fiscalização do transporte privado e individual de passageiros, sem contrariar a legislação federal. Dessa forma, com devida análise, percebe-se que o Município de Recife editou a Lei Municipal nº 18.528/2018 com completa observância a legislação federal.<br>8. Reexame necessário provido para, em virtude da ilegitimidade ativa da impetrante e ausência de interesse processual pela inadequação da via eleita, extinguir o mandamus sem resolução do mérito. Apelo voluntário prejudicado.<br>Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 531/545).<br>A parte recorrente aponta violação dos arts. 1.022, II, e 489, § 1º, IV, do CPC, ao argumento de que o Tribunal de origem deixou de enfrentar omissões relevantes, mesmo após embargos de declaração, quanto a: (a) inexistência de prevenção e conexão; (b) legitimidade ativa da ANAV; e (c) cabimento do mandado de segurança contra ato normativo de efeitos concretos.<br>Alega violação dos arts. 54, 55 e 930 do Código de Processo Civil (CPC), pois entende que não há prevenção ou conexão entre esta ação e o processo 0061406-24.2019.8.17.2001; sustenta que a redistribuição por prevenção foi indevida e requer a anulação do acórdão para julgamento pelo relator originalmente designado por sorteio.<br>Sustenta ofensa aos arts. 17 e 18 do CPC e aos arts. 21 e 1º, caput e § 3º, da Lei 12.016/2009 ao argumento de que a associação é legitimada para impetrar mandado de segurança coletivo em defesa de direitos líquidos e certos de suas associadas, afetadas diretamente por exigência municipal de licenciamento local dos veículos utilizados no transporte por aplicativos.<br>Aponta violação do art. 1º da Lei 12.016/2009, alegando que o mandado de segurança é cabível contra ato normativo de efeitos concretos, por se tratar de mandado preventivo voltado a impedir a aplicação de exigências ilegais às associadas; afirma que não impugnou lei em tese e que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) admite a alegação de inconstitucionalidade como causa de pedir no mandado de segurança.<br>Argumenta que há divergência jurisprudencial quanto à legitimidade ativa e ao cabimento do mandado de segurança em hipóteses idênticas, indicando acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) e decisões de outros tribunais estaduais que reconheceram a tese da ANAV.<br>Contrarrazões apresentadas às fls. 678/725.<br>O recurso foi admitido (fls. 780/781).<br>O Ministério Público Federal apresentou parecer pelo não conhecimento do recurso especial (fls. 833/837).<br>É o relatório.<br>Na origem, cuida-se de mandado de segurança coletivo preventivo impetrado pela ASSOCIACAO NACIONAL DE EMPRESAS DE ALUGUEL DE VEICULOS E GESTAO DE FROTAS (ANAV) contra ato iminente do Secretário Municipal de Mobilidade e Controle Urbano de Recife/PE, do Diretor da Autarquia de Trânsito e Transporte Urbano no Recife e do Município de Recife/PE, em que pretende impedir, para fins de credenciamento no transporte privado por aplicativos (Uber, Cabify, 99 e outros), a exigência de licenciamento de veículos no Estado de Pernambuco, previsto no art. 11, VI, da Lei municipal 18.528/2018, e a aplicação de sanções correlatas, disciplinadas no art. 15 da mesma norma.<br>O Juízo da 4ª Vara da Fazenda Pública de Recife/PE concedeu a segurança, "para que os impetrados se abstenham, em relação aos substituídos processuais, a exigir a apresentação de licenciamento do veículo no Estado de Pernambuco para fins de credenciamento, com fundamento na ilegítima disposição do artigo 11, inciso VI, ou qualquer ato normativo nesse sentido, bem como de aplicarem qualquer sanção em função do não atendimento de tais exigências, permitindo o credenciamento credenciamento/utilização de veículos das associadas da Impetrante, mesmo que licenciados em DETRANs vinculados à outras cidades, licenciados como veículos privados para a realização do transporte privado de passageiros no Município local e também sem que haja identificação de apenas uma empresa parceira" (fl. 335).<br>O Município de Recife interpôs apelação. O Tribunal de origem, por sua vez, deu provimento ao reexame necessário para extinguir o mandado de segurança sem resolução de mérito, em razão da ilegitimidade ativa da impetrante e da ausência de interesse processual pela inadequação da via eleita, dando por prejudicado o apelo do município.<br>Nas razões do recurso especial, a parte recorrente sustentou, inicialmente, haver omissão no acórdão recorrido no tocante à:<br>(a) inexistência de prevenção e conexão;<br>(b) legitimidade ativa da ANAV; e<br>(c) cabimento do mandado de segurança contra ato normativo de efeitos concretos.<br>Ao analisar o teor das alegadas omissões, constato que a irresignação da parte embargante está relacionada a matérias já devidamente examinadas no acórdão recorrido, visto que o Tribunal de origem, de modo expresso, fundamentado e coeso, afastou as alegações nos seguintes termos (fls. 477/482):<br>1. Inicialmente, no que cinge à prevenção, como cediço, o art. 930, parágrafo único, do Código de Processo Civil de 2015, estabelece regra de prevenção, nos seguintes termos:<br> .. <br>Em igual diretriz, o art. 141 do Regimento Interno deste e. Tribunal de Justiça preceitua que:<br> .. <br>Destarte, nos termos dos dispositivos normativos supratranscritos, o protocolo do primeiro recurso no tribunal torna prevento o respectivo relator para futuro recurso proveniente do mesmo processo ou de processo conexo, inclusive, durante a fase de execução.<br>2. Na espécie, verifica-se que há evidente conexão entre o presente feito e a Ação nº 0061406-24.2019.8.17.2001.<br>5. De acordo com a teoria materialista, a conexão resta configurada quando há identidade da relação jurídica de direito material, ou seja, causas são conexas se tratarem da mesma relação de direito material, ainda que sob enfoques diversos, devendo-se garantir julgamentos uniformes e economia processual. Observe-se, ainda, que também há conexão quando dois processos discutem relações jurídicas distintas, mas que estejam vinculadas por prejudicialidade ou preliminaridade:<br> .. <br>3. Diante da notória relação de prejudicialidade entre os processos, a fim de se evitar o efetivo risco de prolação de decisões contrárias/conflitantes/contraditórias, cumpre se invocar a inteligência do disposto no art. 55, §3º, do CPC/15, de cujo teor se extrai:<br> .. <br>Saliente-se, por oportuno, que é plenamente possível o reconhecimento de conexão em grau recursal.<br> .. <br>4. Em consulta ao sistema P Je 2º Grau, observa-se a existência do Agravo de Instrumento nº 017915-19.2019.8.17.9000, distribuído a esta relatoria e interposto contra decisão proferida nos autos do processo nº 0061406-24.2019.8.17.2001.<br>Dessa forma, não cabe o argumento da parte ora apelada que alega a ausência de prevenção a esta relatoria da apelação nº 0101889-33.2018.8.17.2001.<br>5. Em relação à preliminar de ilegitimidade ativa, cabe destacar que o eventual ato administrativo decorrente da lei municipal somente poderá alcançar a relação jurídica entre o prestador do serviço privado de transporte e a municipalidade, atingindo apenas indiretamente e meramente economicamente as empresas associadas à impetrante. Ora, para se chegar a essa conclusão, basta perquirir quem é suscetível de sofrer com as penalidades impostas pela prestação de serviço em regime privado em desacordo com a regulamentação municipal. Por óbvio, não são as locadoras de veículos que serão objeto de fiscalização e sanção, mas, sim, os condutores dos veículos que estejam a prestar transporte privado de passageiros ou as operadoras de plataforma de comunicações em rede, em situações específicas, conforme artigos 15 a 18 da Lei Municipal no 18.528/2018.<br>6. Na hipótese delineada nos autos, a pretensão busca evitar que a fiscalização municipal aplique sanções aos clientes das associadas à impetrante.<br>Como se vê facilmente, o interesse é meramente econômico e reflexo, não sendo legítimo sequer às associadas da impetrante impetrar o mandado de segurança, muito menos sendo possível à impetrante substituir ou representar terceiros, ainda que sejam clientes de suas associadas.<br> .. <br>9. Impõe-se, portanto, reconhecer a ilegitimidade ativa da impetrante, uma vez que inexiste impacto na esfera de direitos (patrimônio jurídico) das suas associadas decorrente da imposição da legislação municipal, mas apenas repercussões meramente econômicas.<br>10. Há ainda outra questão preliminar que inviabiliza a apreciação do mérito do writ: a inadequação da via eleita, uma vez que "não cabe mandado de segurança contra lei em tese", sendo inviável usar esse remédio constitucional como instrumento de controle abstrato de normas. (Súmula nº 266 do STF).<br>11. Verifica-se que a argumentação declinada pela apelada está lastreada, basicamente, na inconstitucionalidade da legislação municipal, que afirma ter invadido a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI, CRFB), a pretexto de regulamentar o serviço particular de transporte por intermédio de aplicativos, conforme previsto na Lei Federal nº 12.587/2012. Todos os argumentos que visam a demonstrar a plausibilidade do direito (de terceiros não associados à impetrante) invocado estão claramente alicerçados na alegação de inconstitucionalidade da norma municipal que instituiu a inspeção de segurança anual para veículos que prestem serviços privados.<br>12. A nítida feição de ação de controle concentrado fica evidente também quando se observa que o eventual acolhimento do pedido do mandado de segurança representaria, na prática, extirpar as obrigações decorrentes do artigo 11, inciso VI, da Lei Municipal nº 18.528/2018 em benefício de uma gama de sujeitos indeterminados: quaisquer potenciais clientes dos associados à impetrante (locadoras de veículos). Nota-se que o efeito prático pretendido pela ora apelada é equivalente ao que seria obtido por meio de uma ação de controle abstrato, produzindo efeitos em benefício de uma série de pessoas muito maior do que seus meros associados, como se os efeitos fossem quase erga omnes no caso de eventual concessão da segurança pleiteada.<br>13. Não obstante não haver pedido expresso de declaração de inconstitucionalidade, a parte impetrante o faz de forma transversa, ao postular que, com base em dispositivos constitucionais, a norma municipal deixe de ser aplicada (deixe de produzir efeitos) para um grupo indeterminado de sujeitos, sem sequer apontar qualquer ato de efeitos concretos, ainda que na iminência de ser praticado.<br>Inexiste a alegada violação dos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, consoante se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade.<br>É importante destacar que julgamento diverso do pretendido, como neste caso, não implica ofensa ao dispositivo de lei invocado.<br>No que se refere à tese recursal de ausência de conexão entre esta ação e o processo 0061406-24.2019.8.17.2001, a parte recorrente apresenta argumentos com o propósito de demonstrar a nulidade do julgamento em razão da prevenção reconhecida para distribuir a apelação ao mesmo desembargador relator daqueles autos, como se observa no pertinente trecho das razões recursais (fls. 568/599):<br>69. Inicialmente, é certo que o Agravo de Instrumento nº 0017915- 19.2019.8.17.9000 não se originou a partir desta lide, mas sim dos autos nº 0061406-24.2019.8.17.2001.<br>70. De fato, há identidade de partes, mas o objeto daquela demanda é outro.<br>71. Nos autos do processo nº 0061406-24.2019.8.17.2001, a ora Recorrente se voltou contra ato coator consubstanciado na exigência de vistoria anual dos veículos utilizados na prestação de serviço de transporte por aplicativos.<br>72. Neste caso, volta-se contra a exigência de licenciamento obrigatório no Estado de Pernambuco dos veículos de suas associadas utilizados na prestação de tal serviços.<br>73. Não há, então, qualquer ligação entre aquela e esta, de forma que não há que se falar em relator prevento.<br>74. Tendo em vista que o art. 930, parágrafo único do CPC prevê que, para que se reconheça a prevenção, necessária a existência de recurso prévio, decorrente da mesma lide, é evidente a sua inaplicabilidade ao caso.<br>75. Inexistindo recurso prévio referente à presente demanda (autos nº 0101889-33.2018.8.17.2001), não há que se falar em prevenção.<br>76. E, no caso, inexiste também qualquer conexão entre as demandas, visto que a identidade de partes não é suficiente para fundamentar a reunião dos processos.<br> .. <br>79. A Recorrente demonstrou que o objeto desta e daquela lide são distintos, de modo que viola o disposto nos art. 54, 55 e 930 do CPC o entendimento fixado no v. acórdão. Assim reconhecendo-se a ilegalidade perpetrada pela e. Primeira Turma de Direito Público do TJPE, requer a Recorrente seja anulado o v. acórdão recorrido, para que o julgamento se dê sob a relatoria do il. Desembargador designado por sorteio.<br>Para esta Corte de Justiça, a aferição da existência ou não de conexão entre as ações implica o reexame do conjunto fático-probatório carreado aos autos, o que inviabiliza o conhecimento dessa matéria em razão do óbice da Súmula 7/STJ.<br>Nesse sentido, cito os seguintes julgados:<br>PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. COMPETÊNCIA. RAZÕES RECURSAIS QUE NÃO IMPUGNAM TODOS OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO. SÚMULA 283/STF. DISCUSSÃO SOBRE A NATUREZA DE VERBA PÚBLICA, A LEGITIMIDADE DO MPF, O INTERESSE DA UNIÃO NA LIDE E A CONEXÃO. INADMISSÍVEL REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO.<br>1. Não se conhece do recurso especial que não se insurge contra fundamento autônomo do acórdão recorrido, em atenção à Súmula 283/STF.<br>2. A revisão das premissas fáticas consideradas no acórdão recorrido - natureza federal da verba, interesse da União na lide e conexão com outra ação civil pública em trâmite da Justiça Federal - exigiria uma nova e profunda incursão no conjunto probatório, providência incompatível com o recurso especial conforme disciplina a Súmula 7/STJ.<br>3. Nos termos da jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça (STJ), compete à Justiça Federal processar e julgar ação ajuizada pelo Ministério Público Federal (MPF), ainda que para reconhecer sua ilegitimidade ativa.<br>4. Agravo interno a que se nega provimento.<br>(AgInt no AREsp n. 1.582.106/MS, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 26/2/2024, DJe de 29/2/2024, sem destaque no original.)<br>CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CONEXÃO. CONVENIÊNCIA DO JULGADOR. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 7/STJ. DECISÃO MANTIDA.<br>1. De acordo com a jurisprudência desta Corte, "a extensão do conceito de conexão, para o fim de evitar decisões conflitantes, depende da conveniência do julgador, a teor da interpretação conferida por esta Corte ao § 3º do art. 55 do CPC" (AgInt nos EDcl no CC n. 167.981/PR, Relator Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, SEGUNDA SEÇÃO, DJe de 3/3/2022).<br>2. O recurso especial não comporta exame de questões que impliquem revolvimento do contexto fático-probatório dos autos (Súmula n. 7/STJ).<br>3. No caso concreto, a reforma do acórdão recorrido, que entendeu pela conexão entre as ações, demandaria revolvimento do conjunto fático-probatório, vedado em sede de recurso especial.<br>4. Agravo interno a que se nega provimento.<br>(AgInt no REsp n. 1.998.633/MS, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 19/9/2022, DJe de 23/9/2022, sem destaque no original.)<br>Ademais, o Tribunal de origem reconheceu a conexão entre as ações e a prevenção do desembargador relator do Agravo de Instrumento nº 017915-19.2019.8.17.9000, com fulcro nos arts. 55 e 930 do CPC e no art. 141 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, conforme trecho já transcrito anteriormente. Assim, no ponto, o recurso especial também encontra óbice na Súmula 280/STF, por analogia, em razão da necessidade de análise de norma local.<br>A propósito:<br>DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONEXÃO ENTRE AÇÕES DE DISSOLUÇÃO DE UNIÃO ESTÁVEL E REVISÃO DE ALIMENTOS. PREVENÇÃO DO RELATOR. RECURSO NÃO CONHECIDO.<br>I. Caso em exame<br>1. Agravo em recurso especial interposto contra decisão que inadmitiu recurso especial, fundamentado na alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que reconheceu a prevenção do relator para julgar apelação em ação revisional de alimentos, em razão de conexão com ação de dissolução de união estável.<br>II. Questão em discussão<br>2. A questão em discussão consiste em saber se há conexão entre a ação de dissolução de união estável, na qual se fixou pensão alimentícia, e a ação de revisão de alimentos proposta pelo alimentante, justificando a prevenção do relator para o julgamento da apelação da ação revisional.<br>III. Razões de decidir<br>3. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo entendeu pela existência de conexão, em razão da identidade das partes e da afinidade das causas de pedir, reconhecendo a prevenção do relator com fundamento no art. 105 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.<br>4. A aplicação da Súmula 280 do STF inviabiliza o exame do recurso especial, pois a controvérsia foi decidida com base em norma de caráter local.<br>IV. Dispositivo e tese<br>5. Agravo conhecido para não conhecer do recurso especial.<br>Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, arts. 55 e 930; RITJSP, art. 105.Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula 280; STJ, AgInt no AREsp 2.500.892/GO, Rel. Min. Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 30.09.2024; STJ, REsp 2.028.008/RS, Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 13.06.2023.<br>(AREsp n. 2.456.385/SP, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 5/5/2025, DJEN de 12/5/2025, sem destaque no original.)<br>No tocante ao cabimento do mandado de segurança contra ato normativo, a parte recorrente argumenta que não impugnou lei em tese, mas os efeitos concretos dela advindos e que a jurisprudência do STJ admite a alegação de inconstitucionalidade como causa de pedir no mandado de segurança.<br>Compulsando os autos, verifico que a impetração busca impedir a exigência do licenciamento de veículos no Estado de Pernambuco e a aplicação das sanções, previstos nos arts. 11, VI, e 15 da Lei do Município de Recife 18.528/2018, que dispõe acerca da utilização intensiva do sistema viário para o transporte remunerado individual privado de passageiros (TRPIP) intermediados por plataformas digitais no município de Recife. Eis o teor dos dispositivos legais:<br>Art. 11. Os veículos utilizados pelos condutores devem apresentar pelo menos as seguintes condições, comprovadas anualmente perante as operadoras:<br> .. <br>VI - ter emplacamento de municípios do Estado de Pernambuco.<br>Art. 15. As infrações serão punidas da seguinte forma:<br> .. <br>II - Médias - pelo descumprimento das obrigações contidas nos incisos I, IV V,VI e XVIII do Art. 8º e do art. 10º e Art. 11 desta Lei;<br> .. <br>§ 1º O descumprimento por parte do condutor, em caso de reincidência específica, de qualquer das obrigações contidas nos artigos 10 e 11 implicará no seu descredenciado perante a operadora.<br>§ 2º O descredenciamento do condutor perante a operadora, por descumprimento desta Lei, impedirá o motorista de prestar serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros pelo prazo de até 1(um) ano, de acordo com a gravidade da infração, a ser regulamentado por decreto.<br>Nos termos da petição inicial, assim foram apresentados os pedidos da associação impetrante (fl. 36):<br>a) considerando a inequívoca presença dos pressupostos elencados no inciso III, do artigo 7º, da Lei nº. 12.016/2009, a conceder, inaudita altera pars, medida liminar, a fim de que seja determinado às Autoridades Coatoras, assim como todos os órgãos, departamentos e agentes a elas subordinados ou conveniados, que se abstenham de:<br>(i) exigir a apresentação de licenciamento do veículo no Estado de Pernambuco para fins de credenciamento, com fundamento na ilegítima disposição do artigo 11, inciso VI, ou qualquer ato normativo nesse sentido; e<br>(ii) aplicar qualquer sanção em decorrência do não atendimento de tais exigências; permitindo-se, consequentemente, o credenciamento/utilização de veículos das associadas da Impetrante, mesmo que licenciados em DETRANs vinculados à outras cidades, licenciados como veículos privados para a realização do transporte privado de passageiros no Município local e também sem que haja identificação de apenas uma empresa parceira.<br> .. <br>d) ao final, requer seja confirmada a liminar, concedendo-se, em definitivo, a segurança postulada, nos exatos termos do pleito liminar formulado acima.<br>A inicial do mandado de segurança discorre sobre a inconstitucionalidade da Lei Recifense 18.528/2018, por violação aos princípios da livre iniciativa, livre concorrência, liberdade de trabalho e isonomia, com a pretensão de suspender sua aplicação. O pedido formulado é para que as autoridades coatoras se abstenham de aplicar a lei municipal, caracterizada de generalidade e abstração.<br>Logo, a pretensão da parte impetrante é a de se insurgir contra lei em tese, o que é vedado pela Súmula 266 do Superior Tribunal Federal, a qual dispõe que "não cabe mandado de segurança contra lei em tese". Nesse sentido:<br>DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMUNERAÇÃO DE ANALISTAS DE INFRAESTRUTURA. SUBSÍDIO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 266/STF. PROVIMENTO NEGADO.<br>1. Agravo interno interposto da decisão que denegou a segurança em writ impetrado por associação de analistas de infraestrutura, visando ao reconhecimento do direito de serem remunerados por subsídio, em razão da nova redação do § 6º do art. 1º da Lei 11.539/2007, dada pela Lei 13.464/2017.<br>2. O texto legal é claro ao manter a estrutura e a composição remuneratória do cargo de Analista de Infraestrutura, mesmo após a inclusão na carreira de gestão governamental, não havendo previsão de remuneração por subsídio.<br>3. A pretensão da parte agravante configura insurgência contra lei em tese, o que é vedado pela Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal ("não cabe mandado de segurança contra lei em tese)".<br>4. Agravo interno a que se nega provimento.<br>(AgInt no AgInt no MS n. 24.061/DF, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Seção, julgado em 18/3/2025, DJEN de 24/3/2025.)<br>ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INSTRUÇÃO NORMATIVA DOTADA DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA LEI EM TESE. SÚMULA 266 DO STF. PRECEDENTES.<br>1. Conforme Di Pietro, "Lei de efeito concreto é a emanada do Poder Legislativo, segundo o processo de elaboração das leis, mas sem o caráter de generalidade e abstração próprio dos atos normativos. Ela é lei em sentido formal, mas é ato administrativo, em sentido material (quanto ao conteúdo), já que atinge pessoas determinadas".<br>(DI PIETRO, 2010, p. 784; grifei.)<br>2. No caso em questão, verifica-se que não se trata de lei de efeito concreto, pois a Instrução Normativa n. 3/2020-DCJ-DMAP, além de não se dirigir a pessoas determinadas, possui generalidade e abstração. Entretanto, justamente por não se constituir em lei de efeitos concretos, incide o óbice da Súmula 266 do STF: "não cabe mandado de segurança contra lei em tese".<br>3. Ademais, é preciso assinalar que o Mandado de Segurança não pode servir como sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade, uma vez que essa não é sua função legal. A propósito: AgInt no MS 25.593/DF, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Seção, DJe de 9.3.2021;<br>AgInt no RMS 52.679/GO, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 10.12.2018; e AgRg no MS 22.159/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe de 1º.12.2015.<br>4. Agravo Interno não provido.<br>(AgInt no RMS n. 65.948/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 28/11/2022, DJe de 13/12/2022.)<br>Em casos análogos envolvendo a mesma associação, destaco os seguintes julgados: AREsp 2329664/BA, Rel. Ministro TEODORO SILVA SANTO, DJe 09/04/2024; REsp 211076, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, DJe 22/11/2023; AREsp 222069, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃE, DJe 15/02/2023.<br>Quanto à ilegitimidade ativa da Associação Nacional de Empresas de Aluguel de Veículos e Gestão de Frotas (ANAV), o Tribunal de origem entendeu que as locadoras de veículos, associadas da impetrante, não serão alcançadas diretamente com eventual fiscalização decorrente da lei municipal, mas apenas os clientes dessas locadoras (condutores dos veículos ou empresas de transporte privado por aplicativos, por exemplo), de modo que o mero interesse econômico não autoriza o ajuizamento do mandado de segurança coletivo. Vejamos o trecho em destaque (fls. 479/480):<br>5. Em relação à preliminar de ilegitimidade ativa, cabe destacar que o eventual ato administrativo decorrente da lei municipal somente poderá alcançar a relação jurídica entre o prestador do serviço privado de transporte e a municipalidade, atingindo apenas indiretamente e meramente economicamente as empresas associadas à impetrante. Ora, para se chegar a essa conclusão, basta perquirir quem é suscetível de sofrer com as penalidades impostas pela prestação de serviço em regime privado em desacordo com a regulamentação municipal. Por óbvio, não são as locadoras de veículos que serão objeto de fiscalização e sanção, mas, sim, os condutores dos veículos que estejam a prestar transporte privado de passageiros ou as operadoras de plataforma de comunicações em rede, em situações específicas, conforme artigos 15 a 18 da Lei Municipal no 18.528/2018.<br>6. Na hipótese delineada nos autos, a pretensão busca evitar que a fiscalização municipal aplique sanções aos clientes das associadas à impetrante. Como se vê facilmente, o interesse é meramente econômico e reflexo, não sendo legítimo sequer às associadas da impetrante impetrar o mandado de segurança, muito menos sendo possível à impetrante substituir ou representar terceiros, ainda que sejam clientes de suas associadas.<br>7. E, para uma eventual simbiose entre o interesse econômico e jurídico, é necessário que esses dois interesses estejam presentes no caso concreto, o que, porém, não é a hipótese dos autos. Como dito, o interesse da ora apelada é meramente econômico e, inexistindo relação jurídica direta.<br>Nas razões recursais, por sua vez, a ANAV confirma a relação econômica entre as partes, destacando que as parcerias existentes entre as locadoras e os motoristas e empresas de aplicativos fomentam a economia, sendo que tal circunstância fática - incontroversa nos autos - é o que efetivamente comprova que as locadora de veículos, associadas da ANAV, serão diretamente atingidas pela fiscalização advinda da lei municipal. Nesse sentido, argumenta (fls. 571/572):<br>87. Discute-se, todavia, a questão jurídica subjacente, uma vez, reconhecendo essa moldura fática, o Tribunal a quo considerou, equivocadamente, que as associadas da ANAV seriam afetadas "indiretamente e meramente economicamente", isto é, que seu interesse seria "meramente econômico e reflexo", razão pela qual não seria legítimo "sequer às associadas da Impetrante impetrar o mandado de segurança, muito menos sendo possível à impetrante substituir ou representar terceiros".<br>88. Em resumo, entendeu-se que inexistiria impacto na esfera de direitos (patrimônio jurídico) das associadas na ANAV. Ocorre que, com o devido respeito, o Tribunal se equivocou e infringiu os dispositivos legais supracitados.<br>89. Isso porque, como salientado, não se discute que a exigência de licenciamento local impactará, diretamente, na atividade econômica das associadas da ANAV: a realização de parcerias.<br>90. As associadas serão obrigadas a deixar um mercado já desenvolvido de locação de veículos para motoristas de aplicativo, uma vez que não será possível locar veículos dentro das exigências posta pela legislação municipal, que vai de encontro à obrigação de licenciamento no local da sede das locadoras, prevista no art. 120 do CTB.<br>91. De fato, com a manutenção dos efeitos concretos da norma, os veículos já locados serão devolvidos e será impossibilitada a realização de novos aluguéis aos motoristas, com perdas financeiras relevantes para as locadoras e embaraço à livre concorrência.<br>A legitimidade ativa para a impetração de mandado de segurança coletivo por associações exige a demonstração de interesse jurídico diretamente relacionado às finalidades institucionais da entidade. Isso significa que a associação deve comprovar que os direitos cuja proteção se busca estão inseridos no âmbito de sua atuação estatutária e representam os interesses de seus associados. O mero interesse econômico, por si só, não é suficiente para justificar a legitimidade ativa, pois não estabelece o vínculo necessário entre a entidade e os direitos tutelados.<br>A jurisprudência tem reiterado que é imprescindível a existência de pertinência temática entre os objetivos da associação e o conteúdo da demanda judicial. A propósito:<br>PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. CLASSIFICAÇÃO DE PRODUTOS VEGETAIS, SEUS SUBPRODUTOS E RESÍDUOS DE VALOR ECONÔMICO, DE ORIGEM IMPORTADA. INSTRUÇÃO NORMATIVA/ MAPA N. 49/2019. REGULAMENTAÇÃO DO PROCEDIMENTO EM PORTOS, AEROPORTOS E POSTOS DE FRONTEIRAS. NORMA GERAL E ABSTRATA. WRIT IMPETRADO CONTRA LEI EM TESE. NÃO CABIMENTO. SÚMULA 266/STF. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.<br>1. Trata-se de mandado de segurança coletivo impetrado pela Associação Brasileira dos Órgãos Oficiais de Classificação de Produtos de Origem Vegetal - ASCLAVE contra ato da Ministra de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento consistente na Instrução Normativa nº 49/2019, que regulamenta a classificação de produtos vegetais, seus subprodutos e resíduos de valor econômico de origem importada em portos, aeroportos e postos de fronteiras.<br>2. Considerando-se que referida Instrução Normativa apenas detalha o procedimento de classificação e as consequências de suspeita ou indício de não conformidade dos produtos com os padrões oficiais nacionais, sem ampliar ou restringir as normas atinentes à matéria, estabelecidas pela Lei 9.972/2000, tem-se que o ato apontado como coator é caracterizado pela abstração e generalidade, inexistindo efeito concreto que tenha violado direito líquido e certo dos associados da impetrante.<br>3. Ainda que se possa concluir que a manutenção do sistema classificatório pretendido pela parte impetrante, ora agravante, possa representar algum tipo de interesse econômico para seus associados - na medida em que se traduzirá em uma maior demanda de serviços -, não há se falar em interesse jurídico eventualmente malferido pelo ato apontado como coator.<br>4. Agravo interno não provido.<br>(AgInt no MS n. 25.593/DF, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 2/3/2021, DJe de 9/3/2021, sem destaque no original.)<br>No caso, o contexto fático das relações econômicas existentes entre as locadoras de veículos associadas da ANAV e seus clientes, devidamente reconhecido nos autos pelo Tribunal de origem, corrobora o entendimento de que a associação possui apenas interesse econômico na causa, inexistindo interesse jurídico a justificar sua legitimidade ativa para a impetração desse mandado de segurança coletivo, nos termos da jurisprudência do STJ (Súmula 83/STJ).<br>Por fim, é pacífico o entendimento desta Corte Superior de que os mesmos óbices impostos à admissão do recurso pela alínea a do permissivo constitucional impedem a análise recursal pela alínea c; em razão disso fica prejudicada a apreciação do dissídio jurisprudencial referente ao mesmo dispositivo de lei federal apontado como violado ou à tese jurídica.<br>A propósito, confiram-se as decisões proferidas nestes processos: (1) Aglnt no REsp 1.878.337/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/12/2020, DJe de 18/12/2020; e (2) Aglnt no REsp 1.503.880/PE, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 27/2/2018, DJe de 8/3/2018.<br>Ante o exposto, conheço parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, a ele nego provimento.<br>Publique-se. Intimem-se.<br>Publique-se. Intimem-se.<br> EMENTA