DECISÃO<br>O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais e Renováveis (IBAMA) interpôs recurso especial contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região assim ementado:<br>ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. JULGAMENTO CONJUNTO. MEIO AMBIENTE. AMPLIAÇÃO DE UNIDADE DE APOIO À VIA FÉRREA. AUTUAÇÃO DO IBAMA. AUSÊNCIA DE LICENÇA PARA CONSTRUÇÃO. ART. 66 DO DECRETO Nº 6.514/2008. RESOLUÇÃO CONAMA 349/2004. SANÇÃO APLICÁVEL. REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA. ATENUANTES E MAJORANTES DA PENA CABÍVEIS AO CASO. PRAZO PARA ADMINISTRAÇÃO APRECIAR PEDIDO DE REDUÇÃO DOS VALORES E CONVERSÃO DA SANÇÃO EM MEDIDA DE RECUPERAÇÃO AMBIENTAL.<br>- O auto de infração constitui ato administrativo dotado de imperatividade, presunção relativa de legitimidade e de legalidade, com a admissão de prova em contrário. Apenas por prova inequívoca de inexistência dos fatos descritos no auto de infração, atipicidade da conduta ou vício em um de seus elementos componentes (sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade) poderá ser desconstituída a autuação.<br>- In casu, a licença concedida à empresa autora é relativa à operação da malha ferroviária concedida à ALL - América Latina Logística Malha Sul S/A, nos Estados do Paraná e Santa Catarina, contemplando a via férrea principal, os pátios de cruzamento, os pátios de formação de composições e os pontos de carregamentos, os ramais ferroviários e o transporte de cargas associado, não abrangendo a ampliação objeto da fiscalização, pelo que adequada a penalização administrativa.<br>- As circunstâncias atenuantes e majorantes da pena cabíveis ao caso (art. 24 da IN 10/2012 e art. 11 do Decreto nº 6.514/2008) foram analisadas de maneira inadequada pela autoridade administrativa, sendo que, em juízo, privilegiando a atitude colaborativa da empresa fiscalizada, chegamos à redução do montante arbitrado a título de multa.<br>- Tendo em vista que não houve negativa expressa da administração em relação ao pedido de conversão da multa em pena de recuperação ambiental, assim como de aplicação do respectivo desconto previsto no parágrafo 3º do artigo 143 do Decreto nº 6.514/2008, e inclusive levando em consideração que o interesse maior a ser resguardado na seara ambiental é justamente a proteção/recuperação das áreas degradadas, conclui-se que a pretensão da parte autora neste tópico merece parcial acolhimento para compelir o IBAMA a apreciar e decidir, fundamentadamente, e em prazo razoável, o pedido de conversão da multa em pena de recuperação ambiental apresentado na via administrativa.<br>- Apelações improvidas.<br>Nas razões do recurso especial, o IBAMA alegou que o referido acórdão violou os arts. 6º e 72, § 4º, da Lei n. 9.605/98, combinado com os artigos 66, 139 e 145, § 1º, do Decreto n. 6.514/98.<br>Sustentou que os referidos dispositivos legais "não preveem a presunção como forma de colaboração, já que dispõe de comandos positivos, ou seja, de ações efetivas do autuado para viabilizar os trabalhos da fiscalização, não bastando, apenas, o não oferecimento de resistência. No caso em comento, não foram constatadas ações nesse sentido, pois todos os atos da fiscalização foram de iniciativa exclusiva dos agentes fiscais, e as ações da autuada para adequação do pátio da unidade de apoio Desvio Ribas só foram praticadas visando minimizar as restrições decorrentes do Termo de Embargo, em seu próprio benefício, após a instauração do processo administrativo. Assim, Excelências, não havendo demonstração de efetiva colaboração da parte recorrida em relação à ação fiscal, a mera presunção não lhe pode ser benéfica, motivo pelo qual a autarquia pretende a revisão do julgado regional para afastar o reconhecimento da circunstância atenuante e respectiva redução de 10% do valor da multa" (e-STJ, fl. 863).<br>Alegou, ainda, que "o TRF4 também referendou a sentença que determinou a reabertura do processo administrativo para análise quanto à viabilidade de substituição da penalidade pecuniária por serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente", o que deve ser afastado, visto que "a decisão acerca da conversão da multa administrativa em serviços de preservação ao meio ambiente é um ato discricionário do órgão ambiental, de acordo om o § 4º do art. 72 da Lei nº 9.605/98, regulamentado pelos artigos 66, 139 a 142 do Decreto nº. 6.514/08, não cabendo ao Poder Judiciário intervir no exame da sua conveniência e oportunidade, sob pena de violação de competência" (e-STJ, fl. 863).<br>Pugnou, assim, pelo provimento do recurso especial "para reformar a decisão proferida pela Turma do TRF da Quarta Região, de forma a afastar a revisão nos critérios para aplicação da dosimetria da multa quanto à atenuante, bem como a possibilidade de conversão da penalidade pecuniária em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente" (e-STJ, fl. 869).<br>As contrarrazões foram oferecidas às fls. 874-880 (e-STJ).<br>O Tribunal de origem, contudo, não admitiu o processamento do recurso especial, razão pela qual o IBAMA interpôs o presente agravo.<br>Instado a se manifestar, o Ministério Público Federal opinou no seguinte sentido:<br>Processo civil. Administrativo. Ambiental. Execução fiscal. Agravo em Recurso Especial. IBAMA. Sanção pecuniária ambiental. Multa. Ampliação de unidade de apoio à via-férrea sem licença ambiental. Sentença e acórdão combatido construídos em reunião de embargos à execução fiscal e ação ordinária anulatória, com feitos posteriormente separados. Risco de incongruência na prestação jurisdicional em terceira instância. Redução da multa por atenuante de colaboração da empresa fiscalizada. Instrução normativa aplicada. Novo exame administrativo do pedido de conversão da sanção pecuniária em medida de recuperação ambiental prevista na legislação de regência. Decisão administrativa. Motivos, fundamentos e legalidade. Falhas recursais. Não superação da Súmula nº 7 do STJ. Súmulas nº 182 e 211 do STJ.<br>1. A formação de prestação jurisdicional em conjunto para embargos à execução fiscal e ação ordinária anulatória pela Jurisdição ordinária, com posterior descompasso no processamento das irresignações em segunda instância, requer a retomada de sincronia na terceira instância, com o julgamento conjunto dos feitos recursais, que possuem incongruências a serem vencidas.<br>2. O emprego de alegações genéricas no agravo não desfaz a incidência da Súmula nº 7 do Superior Tribunal de Justiça, fundamento da decisão negativa proferida em juízo prévio de admissibilidade do recurso especial. Súmula nº 182 do STJ.<br>3. Não inaugura a via especial, a interpretação de instruções normativas controvertidas na Jurisdição ordinária.<br>4. A inexistência do prequestionamento da tese recursal em questão não examinada pela Corte de origem sob o viés pretendido pela parte recorrente acarreta a incidência da Súmula nº 211 do STJ.<br>5. A discricionariedade que reclama o Instituto ambiental não mitiga a viabilidade do sopesamento judicial da decisão administrativa, da qual se requerem motivos, fim, fundamentos e legalidade.<br>Hipótese de não provimento do agravo em recurso especial, pugnando-se pela análise conjunta do presente feito recursal com os autos do Recurso Especial nº 1.904.310/RS.<br>Brevemente relatado, decido.<br>Preenchidos os pressupostos do agravo, passo ao exame do recurso especial.<br>Da leitura das razões recursais, percebe-se que a insurgência do IBAMA está centrada em duas questões:<br>(i) Violação dos arts. 6º e 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998, tendo em vista que o Tribunal de origem reconheceu a circunstância atenuante com base em mera presunção de colaboração da empresa recorrida, o que não é admitido;<br>(ii) Violação dos arts. 66, 139 e 145, § 1º, do Decreto 6.514/1998, ao argumento de ser inviável uma nova análise administrativa acerca da possibilidade de conversão da penalidade pecuniária em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, por se tratar de poder discricionário do órgão ambiental, que já se manifestou sobre a matéria.<br>Quanto à primeira questão suscitada, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região consignou o seguinte:<br>Quanto às alegações dos apelantes, em suma, tenho que a sentença lavrada pela Eminente Juíza Federal Silvia Regina Salau Brollo apreciou com deslinde a controvérsia, razão pela qual adoto seus fundamentos como razão de decidir:<br>2.1 Em análise ao processo administrativo ora impugnado (evento 31, PROCADM1 da ação ordinária), verifica-se ter sido a ALL autuada pelo IBAMA, em 27.01.2011, mediante o Auto de Infração nº 645443 (fl. 2), em razão da seguinte conduta supostamente infracional:<br>Ampliar a unidade de apoio denominada Desvio Ribas com a construção de mais uma via férrea situada ao lado da área de lavagem de vagões graneleiros, sem licença ou autorização do órgão ambiental competente.<br>A base para a autuação foi o art. 66 do Decreto nº 6.514/2008.<br>Foi elaborado, junto com a autuação, o Relatório de Fiscalização, cumprindo destacar os seguintes trechos (fl. 6):<br>Durante a vistoria realizada na Estação Desvio Ribas por ocasião do processo n. 02017.001823/2009-45, a equipe de fiscalização composta pelos agentes ambientais federais acima identificados se deparou com o funcionamento de uma retroescavadeira (vide foto n. 02) e de um caminhão (vide Foto n. 04). Perguntado ao Sr. João Carlos Rodrigues Junior, Supervisor de Operações da empresa ALL que acompanhava a equipe, foi nos informado que a obra tratava-se da construção de mais uma via férrea para a estação e também a construção de um pátio de veículos ao lado da pista de lavagem de vagões graneleiros.<br>Apresentada defesa administrativa, os autos administrativos foram remetidos à DICOF, para manifestação do agente autuante quanto à declaração de que a obra estava regular, de acordo com a Licença de Operação nº 559/2006 (fls. 44/45). Ao se manifestar, o agente afirmou que a licença em questão não contemplava a obra então em curso (fls. 50/52).<br>Foi emitido, ainda, parecer da Coordenação de Transporte do órgão ambiental (fls. 54/55), em que o responsável afirmou:<br>Assim, em 12/05/2011, foi emitida a Licença de Instalação n. 791/2011 relativa às obras de implantação da linha de 350 m de extensão dentro do pátio de Desvio Ribas, localizado no município de Ponta Grossa/PR. Considerando os fatos exarados, verificou-se a pertinência do Auto de Infração n. 645443-D em decorrência da realização de obras sem a licença ambiental., Ainda, ratifica-se as informações contidas no Despacho às folhas 45 a 47 do processo nº 02017.000116-56 de que a Licença de Operação nº 559/2006 não contemplava a obra em curso e ainda, que tal obra não se encontrava enquadrada na Resolução CONAMA nº 349 como atividade de manutenção, reparação e melhoria da via permanente.<br>Após as alegações finais, foi proferida decisão em primeira instância (fls. 129/130), mantendo o auto de infração, readequando o valor da multa, indeferindo pedido de produção de provas e indeferindo pedido de conversão da multa.<br>Os processos judiciais (ação de procedimento comum e embargos à execução fiscal) trouxeram como prova documental a cópia do processo administrativo. Além dela, houve depoimento do agente autuante, Sr. Michel Marcusso Kawashita (evento 98).<br>A testemunha, em resumo, afirmou que: foi em vistoria para fiscalização de outra autuação datada de 2009; na ocasião, constatou-se a construção de outra via férrea (Desvio Ribas), sem licença ambiental; a licença ambiental era necessária; as unidades de apoio da ALL estavam todas em processo de licenciamento em Brasília, o qual se iniciou em 2009, não havendo nenhuma licença para ampliação de unidade de apoio do Desvio Ribas, em 2011; a licença de operação que a ALL tinha na época referia-se somente à operação da malha ferroviária Sul; o que se constatou no Desvio Ribas, na ocasião, não foi simplesmente operação, havia obras em andamento que visavam à ampliação da capacidade operacional daquela unidade; a empresa poderia atender à determinação do IBAMA, sem ter que construir aquela segunda via férrea; de iniciativa própria, a ALL decidiu fazer esta construção, objetivando ampliar a capacidade operacional de lavagem de vagões; a via férrea que estava em obras era ao lado do galpão, da cobertura onde anteriormente se lavavam os vagões.<br>A testemunha disse que a empresa optou por fazer essa segunda via férrea para manobrar melhor os vagões; não tinha nenhuma licença, nem a prévia; a empresa que executava as obras era contratada pela ALL, sendo que o funcionário da ALL informou o objetivo da obra; os trilhos e dormentes não estavam assentados; no momento da vistoria, a obra estava em fase de fundação; quem informou que era obra de ampliação foi o próprio funcionário da ALL no local, no momento; posteriormente, a ALL conseguiu a licença para a obra; quanto à parte visual, ao chegar, já deu para ver caminhão e maquinário para movimentação de terras, havia escavação no local.<br>Com base em referidas provas, passa-se a apreciar as alegações das partes.<br>(..)<br>2.5 Quanto às agravantes, a ALL alegou que foram aplicadas de forma equivocada, com indicação de inciso errado na decisão do IBAMA.<br>De fato houve um pequeno equívoco quando da decisão, que indicou como agravantes os incisos XIII e XIV do art. 22 da IN 10/2012, como relativas ao cometimento da infração "no interesse de pessoa jurídica mantida, total ou parcialmente, por verbas púbicas ou beneficiada por incentivos fiscais" e "no exercício de atividades econômicas financiadas direta ou indiretamente por verbas públicas". No entanto, o inciso que deveria ter sido indicado no lugar do XIII é o XII, que corresponde justamente à descrição realizada, havendo equívoco na indicação do inciso.<br>Por sua vez, o art. 24 da IN 10/2012 prevê:<br>Art. 24. A autoridade julgadora verificando a existência de circunstâncias agravantes deverá readequar o valor da multa, majorando-a, considerando os seguintes critérios:<br>I - em até 10% para as hipóteses previstas nos incisos II, III, VI e VII do art. 22;<br>II - em até 20% para as hipóteses previstas nos incisos V, XII e XIV do art. 22;<br>III - em até 35%, para as hipóteses previstas nos incisos VIII e X do art. 22;<br>IV - em até 50% para as hipóteses previstas nos incisos I, IV, IX, XI e XIII do art. 22.<br>§ 1º O reconhecimento das agravantes não poderá implicar na aplicação da multa além do limite máximo cominado para a infração.<br>§ 2º Constatada mais de uma circunstância agravante, a autoridade julgadora deverá aplicar aquela em que o percentual de majoração seja maior.<br>Ou seja, no caso, deve ser aplicada a agranante no percentual de 20%, e não 50% como foi feito, como se o inciso correto fosse o XIII.<br>Assim, essa parte do pedido deve ser acolhida, de forma a reduzir o montante da multa, mais o percentual da agravante, para R$ 36.000,00.<br>A ALL também se insurge contra a não aplicação da atenuante constante do art. 21, IV, da IN 10/2012:<br>Art. 21. São circunstâncias atenuantes:<br>IV - colaboração com a fiscalização, explicitada por não oferecimento de resistência, livre acesso a dependências, instalações e locais de ocorrência da possível infração e pronta apresentação de documentos solicitados.<br>Defendeu a ALL ter colaborado com o IBAMA, franqueando o acesso dos fiscais ao pátio do Desvio Ribas, apresentando prontamente todas as informações e documentos solicitados e, ainda, atendendo às solicitações da própria autarquia ambiental para que houvesse alterações no local, para a realização adequada da limpeza de vagões.<br>Já o IBAMA, em sua contestação, apenas mencionou que: "Com relação à aplicação de atenuantes, não restaram demonstradas nos autos a sua existência, como bem relatado na decisão administrativa".<br>Em análise ao processo administrativo (evento 31, PROCADM1, da ação ordinária), constou da decisão somente que: "Assim, não constato circunstâncias atenuantes, mas verifico a ocorrência de circunstâncias agravantes previstas .." (fls. 129/130).<br>No entanto, pela descrição do fato no Relatório de Fiscalização (fl. 31), não houve indicação de qualquer resistência por parte da empresa, presumindo-se sua colaboração. O mesmo se depreende do depoimento prestado pelo agente autuante, em audiência realizada no processo judicial. Destarte, a atenuante referida deve ser aplicada ao caso, conforme solicitado pela autora, de forma a reduzir a multa de R$ 36.000,00 para R$ 32.400,00 (redução de 10%, conforme previsão da IN).<br>Como visto, as instâncias ordinárias entenderam que a sociedade ora recorrida colaborou com a fiscalização, pois não ofereceu qualquer resistência aos fiscais, o que foi corroborado pelo depoimento prestado pelo próprio agente autuante, em audiência realizada perante o juízo de origem, fazendo jus, portanto, à atenuante prevista no art. 21, inciso IV, da Instrução Normativa 10/2012 do IBAMA.<br>Quanto à essa questão, o recurso especial esbarra, ao menos, em dois óbices processuais.<br>O primeiro, porque a aludida atenuante está amparada em regra disposta em instrução normativa do IBAMA, que não se enquadra no conceito de lei federal.<br>Nesse sentido: "Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a via excepcional não se presta para análise de ofensa a resolução, portaria, regimento interno ou instrução normativa - atos normativos esses que não se enquadram no conceito de lei federal, para fins de admissibilidade do recurso especial" (AgInt no REsp 2.168.923/SC, Relator o Ministro Benedito Gonçalves, DJe de 12/6/2025).<br>E, o segundo, porque a modificação do acórdão recorrido demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, a fim de verificar se houve ou não colaboração da empresa Rumo Malha Sul S.A. com a fiscalização, procedimento que encontra óbice na Súmula 7/STJ.<br>Já no tocante à segunda insurgência do recorrente, a Corte Regional consignou o seguinte:<br>2.7 Por fim, a ALL defende seu direito de ter a multa convertida em serviços ambientais, o que teria sido indeferido pelo IBAMA sem a devida motivação.<br>Em análise ao processo administrativo, observa-se que o pedido de conversão da multa foi indeferido pelo órgão ambiental, com base no art. 75 da IN 10/2012, "visto que a apreciação de pedido de conversão de multa fica sujeita à regulamentação própria ainda a ser editada no âmbito do IBAMA" (fl. 130).<br>Referido dispositivo prevê:<br>Art. 75. A apreciação de pedido de conversão de multa fica sujeita a regulamentação própria a ser editada no âmbito do Ibama, além de banco de projetos de recuperação de áreas degradadas aprovado pelo Conselho Gestor, devendo ser indeferidos enquanto não implementados ou quando:<br>I - for apresentado fora do prazo de impugnação ou defesa;<br>II - desacompanhado de pré-projeto de recuperação de danos ou de áreas degradadas.<br>Parágrafo único. Fica ressalvada a possibilidade de conversão de multas previsto no art. 42, da Lei n. 12.651/2012, desde que atendidos os requisitos e formalidades exigidos no regulamento próprio a ser editado pelo Governo Federal.<br>De fato, a regulamentação mencionada na instrução normativa ainda é inexistente, nada obstante a previsão legal e em decreto da possibilidade de conversão. Veja-se:<br>Decreto nº 6.514/2008:<br>Art. 139. A autoridade ambiental poderá, nos termos do que dispõe o § 4º do art. 72 da Lei nº 9.605, de 1998, converter a multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.<br>Art. 143. O valor dos custos dos serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente não poderá ser inferior ao valor da multa convertida.<br>(..)<br>§ 3º A autoridade ambiental aplicará o desconto de quarenta por cento sobre o valor da multa consolidada.<br>Art. 144. A conversão de multa destinada à reparação de danos ou recuperação da áreas degradadas pressupõe que o autuado apresente pré-projeto acompanhando o requerimento.<br>§ 1º Caso o autuado ainda não disponha de pré-projeto na data de apresentação do requerimento, a autoridade ambiental, se provocada, poderá conceder o prazo de até trinta dias para que ele proceda à juntada aos autos do referido documento.<br>Cumpre mencionar, ainda, que referidos dispositivos regulamentam o já anteriormente previsto na Lei nº 9.605/1998, no seguinte sentido:<br>Art. 72 (..)<br>§ 4º A multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.<br>Assim, na presente análise, será necessário definir se pode ou não a Administração limitar o direito da interessada em utilizar-se da previsão de conversão da multa, em especial através de instrução normativa.<br>Claramente se observa que a Lei nº 9.605/1998 e o Decreto nº 6.514/2008, ao dispor sobre o tema, não trazem as restrições impostas na norma. Conclui-se, portanto, que a instrução normativa em questão limita o direito da autuada a usufruir da conversão da multa em serviços ambientais, ao impor a necessidade de nova regulamentação e de um banco de dados de projetos de recuperação de áreas degradadas.<br>Na verdade, a regulamentação da lei já veio com o decreto. De fato, ainda que compreensível o objetivo da instrução normativa, o certo é que o ato administrativo em foco não tem respaldo em lei.<br>Em suma, a Administração não pode, por sua própria iniciativa e sem base legal, criar obstáculos para que a autuada exerça direito legalmente previsto.<br>Ressalte-se, se o regulamento não pode criar direitos ou restrições à liberdade, propriedade e atividades dos indivíduos que já não estejam estabelecidos e restringidos na lei, menos ainda poderão fazê-lo instruções, portarias ou resoluções.<br>Por fim, importante mencionar que a conversão de pena de multa em serviços ambientais deve ser sempre privilegiada, considerando que a recuperação do meio ambiente degradado, ou de outro local danificado, é mais relevante do que a arrecadação de valores pecuniários.<br>Sendo assim, é direito da ALL apresentar sua proposta de conversão da pena de multa em prestação de serviços ambientais, sem a restrição imposta no art. 75 da Instrução Normativa.<br>Destarte, a cobrança da multa (no novo valor fixado - R$ 97.200,00, com triplicação) deverá restar suspensa até que o IBAMA reabra o processo administrativo nº 02017/000116/2011-56, concedendo prazo para apresentação de pré-projeto de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, e, após, aprecie o pedido, apresentando os motivos fáticos específicos do caso concreto e jurídicos para deferimento ou não do requerimento.<br>Como visto, no acórdão recorrido, reconheceu-se que as restrições impostas pelo art. 75 da Instrução Normativa n. 10/2012, acerca da conversão da pena de multa em prestação de serviços ambientais, não têm respaldo na lei, razão pela qual o IBAMA não poderia fundamentar o indeferimento do pedido de conversão com base na referida instrução norm ativa.<br>Esse fundamento, contudo, não foi impugnado nas razões recursais apresentadas pelo IBAMA, o qual se limitou a defender que a conversão da multa em prestações de serviços ambientais consiste em poder discricionário do órgão ambiental.<br>Tal o quadro delineado, tem incidência, por an alogia, o óbice da Súmula 283/STF, que assim dispõe: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles".<br>Ante o exposto, conheço do agravo para não conhecer do recurso especial.<br>Publique-se.<br>EMENTA<br>AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. 1. APLICAÇÃO DE ATENUANTE PREVISTA EM INSTRUÇÃO NORMATIVA DO IBAMA. ATO NORMATIVO QUE NÃO SE ENQUADRA NO CONCEITO DE LEI FEDERAL. PRECEDENTE. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7/STJ. 2. POSSIBILIDADE DE CONVERSÃO DA MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS AMBIENTAIS. FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO RECORRIDO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA 283/STF. 3. AGRAVO CONHECIDO PARA NÃO CONHECER DO RECURSO ESPECIAL.