DECISÃO<br>Trata-se de recurso especial interposto com fundamento no artigo 105, III, "a", da Constituição Federal, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro - TJRJ, assim ementado (fl. 139):<br>AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DETERMINAÇÃO DE JUNTADA DE DOCUMENTOS E ESTUDOS ESSENCIAIS REFERENTES AOS INCENTIVOS FISCAIS CONCEDIDOS À CERVEJARIA PETRÓPOLIS S/A, SOB PENA DE COMINAÇÃO DE MULTA PESSOAL AO SECRETÁRIO DE FAZENDA E GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PRETENSÃO DE EXCLUSÃO OU REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA OU DILAÇÃO DO PRAZO PARA CUMPRIMENTO. ACOLHIMENTO DO PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO. RECURSO DESPROVIDO.<br>Embargos de declaração rejeitados.<br>O recorrente alega violação dos artigos 489, §1º, IV, e 1.022, II, parágrafo único, I e II, do CPC/2015, ao argumento de que a Corte de origem não se manifestou a respeito das seguintes questões: (a) fundamento para aplicação da metodologia técnica baseada nos manuais da Casa Civil da Presidência da República e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA); (b) não há fundamentação idônea na decisão agravada e no v. acórdão apta a justificar a fixação de penalidade de multa atentatória à dignidade da justiça para coerção de agentes públicos estaduais que não participam do processo; (c) a multa fixada é superior a R$ 41 milhões para o descumprimento de prazo exíguo fixado para providências de ampla magnitude, inclusive impostas durante o período da pandemia; (d) impossibilidade técnica de adoção da metodologia fixada pelo juízo, a qual se baseou em manuais criados a partir da realidade federal de agências reguladoras de serviços públicos.<br>Quanto às questões de fundo, sustenta ofensa aos seguintes artigos: (a) art. 77, caput, IV, §§1º e 2º, do CPC, ao fundamento de impossibilidade de fixação de multa por ato atentatório à dignidade da justiça sem que haja qualquer indício de descumprimento da decisão, em violação ao art. 77, caput, IV c/c §§ 1º e 2º, do CPC, a agentes públicos que não participam da relação processual. Sustenta que se trata, na verdade, de fixação de astreinte pelo possível descumprimento de determinação judicial, que deveria ter por base os arts. 536, § 1º, e 537 do CPC, bem como a impossibilidade de fixação de astreinte contra agentes públicos que não participam do processo; e (b) arts. 77, § 2º, 489, § 1º, IV, e 84, §4º, do CPC/2015, em virtude da irrazoabilidade do percentual da multa aplicada, em 5% (cinco por cento) sobre o valor da causa e do prazo fixado para o cumprimento das obrigações, de 30 (trinta) dias para realizar ação fiscal nas unidades fabris da Cervejaria Petrópolis S.A..<br>Com contrarrazões.<br>Juízo positivo de admissibilidade às fls. 320-325.<br>Parecer do Ministério Público Federal, às fls. 337-344, pelo parcial provimento do recurso especial, para excluir a cominação das astreintes contra os agentes políticos que não são partes do feito, conforme ementa abaixo transcrita:<br>PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OBRIGAÇÕES DE FAZER. OMISSÃO NÃO CONFIGURADA. COMINAÇÃO DE MULTA DIÁRIA. ASTREINTES. AGENTE PÚBLICO QUE NÃO INTEGROU O PROCESSO. IMPOSSIBILIDADE. ENTENDIMENTO PACÍFICO DO STJ.<br>1 - O Tribunal a quo decidiu o caso expondo fundamentadamente as razões de seu convencimento, não havendo que se falar em omissão.<br>2 - O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento pacífico no sentido de que somente é possível a imposição de multa diária ao agente público quando o mesmo for parte no processo. Precedentes.<br>3 - Parecer pelo provimento do recurso especial.<br>É o relatório. Passo a decidir.<br>Consigne-se inicialmente que o recurso foi interposto contra acórdão publicado na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devendo ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ.<br>A pretensão merece prosperar, em parte.<br>De início, afasta-se a alegada violação dos artigos 489, §1º, IV, e 1.022, II, parágrafo único, I e II, do Código de Processo Civil de 2015 (CPC/2015), porquanto o acórdão recorrido manifestou-se de maneira clara e fundamentada a respeito das questões relevantes para a solução da controvérsia. A tutela jurisdicional foi prestada de forma eficaz, não havendo razão para a anulação do acórdão proferido em sede de embargos de declaração (fls. 139-155).<br>Em relação aos artigos 77, caput, IV, §§1º e 2º, do CPC/2015, tem-se que a multa cominatória, por sua natureza ope legis, prescinde de provocação da parte, podendo ser decretada de ofício pelo julgador quando julgar pertinente o estímulo para o cumprimento da obrigação judicial imposta.<br>Na mesma esteira, é possível que as astreintes sejam impostas a gestores ou autoridades públicas que detenham poder de gestão ou decisão dentro da máquina pública para concretizar a determinação judicial.<br>Confiram-se os seguintes julgados:<br>ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). OBRIGAÇÃO DE FAZER. INEXECUÇÃO. MULTA COMINATÓRIA. RESPONSABILIDADE DO PREFEITO. LEGITIMIDADE PASSIVA INCONTESTESTÁVEL. CLÁUSULA FIXADA NO ACÓRDÃO. TRANSCURSO TEMPORAL NÃO SOLVE A OBRIGAÇÃO. AGRAVO NÃO PROVIDO.<br>1. Não há ofensa ao art. 1.022, II, do CPC/2015, pois o Tribunal de origem, ao seu modo, fundamentadamente rejeitou a tese do Ministério Público.<br>2. Não obstante, no mérito em sentido estrito do Recurso Especial do Parquet, a irresignação procede.<br>3. A jurisprudência do STJ há tempos diz que "a cominação de astreintes pode ser direcionada não apenas ao ente estatal, mas também pessoalmente às autoridades ou aos agentes responsáveis pelo cumprimento das determinações judiciais (Precedente: REsp 1.111.562/RN, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, publicado em 18/09/2009)" (AgRg no AREsp 472.750/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 9.6.2014).<br>4. O Tribunal mineiro, afastou a legalidade, invalidando expressa previsão contida no título executivo (Termo de Ajustamento de Conduta) e repeliu a responsabilidade pessoal do gestor municipal pelo simples decurso do tempo. O próprio acórdão trouxe o teor da cláusula violada - endereçada expressamente ao representante legal do Município - e asseverou que o compromissário da obrigação do TAC era a Municipalidade, e que as astreintes seriam impostas ao seu representante legal - o Prefeito, portanto - se houvesse inadimplemento da conduta. Inexistente, pois, margem normativa para se eximir da obrigação assumida.<br>5. Ademais, afirma o Ministério Público Recorrente que "a cobrança limitou-se ao período no qual ele exerceu o mandato", afastando, portanto, responsabilizações perenes pela chefia transitória da Edilidade.<br>6. "É possível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória (astreintes), ainda que contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer, "independentemente de requerimento do autor", pois, nos termos do art. 11 da Lei n. 7.437/1985, "a hipótese de imposição de astreintes é ope legis e, em consequência, obrigatória, caso paire a mínima dúvida sobre o acatamento voluntário futuro da decisão judicial" (REsp 1.723.590/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 08/05/2018, DJe 26/11/2018). (..) O art. 11 da Lei n. 7.347/85 autoriza o imposição de multa cominatória não apenas ao ente estatal "mas também pessoalmente às autoridades ou aos agentes públicos responsáveis pela efetivação das determinações judiciais" (REsp 1.111.562/RN, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, Segunda Turma, julgado em 25/08/2009, DJe 18/09/2009)" (AgInt no AgInt no REsp 1.430.917/RN, Rel. Ministro GurgeldeFaria, Primeira Turma, DJe 12.12.2019).<br>7. Por fim, o Tema 940/STF invocado pelo Agravante em nada interfere no raciocínio, pois cuida da legitimação passiva nos casos de ações ajuizadas para responsabilizar civilmente agentes públicos por danos causados, que difere completamente do presente caso, que cuida de descumprimento de título extrajudicial assumido pelo próprio agente público.<br>8. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.957.741/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/3/2022, DJe de 25/3/2022.)<br>PROCESSUAL CIVIL. NEGATIVA DE TUTELA JURISDICIONAL. INEXISTÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER E MULTA COMINATÓRIA. IMPOSIÇÃO DE OFÍCIO PELO JUIZ. PODER GERAL DE EFETIVAÇÃO DA DECISÃO JUDICIAL. JULGAMENTO EXTRA PETITA. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO EM DESFAVOR DO AGENTE PÚBLICO. POSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. QUANTUM DA SANÇÃO E INSUFICIÊNCIA DO PRAZO ASSINALADO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. REVISÃO. SÚMULA 7 DO STJ. APLICAÇÃO.<br>1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).<br>2. Inexiste violação do art. 535 do CPC/1973 quando o Tribunal de origem aprecia fundamentadamente a controvérsia, apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como constatado na hipótese.<br>3. O Superior Tribunal de Justiça, sob o rito dos recursos representativos da controvérsia, firmou a compreensão de que o § 5º do art. 461 do CPC/1973 permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado. Trata-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões (REsp 1.474.665/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, Primeira Seção, DJe 22/06/2017).<br>4. É possível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória (astreintes), ainda que contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer, "independentemente de requerimento do autor", pois, nos termos do art. 11 da Lei n. 7.437/1985, "a hipótese de imposição de astreintes é ope legis e, em consequência, obrigatória, caso paire a mínima dúvida sobre o acatamento voluntário futuro da decisão judicial" (REsp 1.723.590/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 08/05/2018, DJe 26/11/2018).<br>5. Hipótese em que o Tribunal de origem, ancorado naquele preceito do CPC/1973 e no âmbito do processo coletivo, afastou a alegação de julgamento extra petita, ao fundamento de que, embora inexistisse pedido expresso para fiscalizar outros empreendimentos, essas providências (obrigação de fazer) foram impostas para "evitar os loteamentos irregulares", com o fito de "garantir a efetivação de tutela especifica ou a obtenção do resultado prático equivalente".<br>6. O art. 11 da Lei n. 7.347/85 autoriza o imposição de multa cominatória não apenas ao ente estatal "mas também pessoalmente às autoridades ou aos agentes públicos responsáveis pela efetivação das determinações judiciais" (REsp 1.111.562/RN, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, Segunda Turma, julgado em 25/08/2009, DJe 18/09/2009).<br>7. Carece do indispensável requisito do prequestionamento, a atrair a aplicação da Súmula 282 do STF, o apelo especial que ventila tema não examinado na origem, tampouco citado nos embargos de declaração opostos.<br>8. Salvo em casos excepcionais, não é cabível, na via estreita do recurso especial, a revisão do montante fixado a título de multa cominatória (astreintes), ante a impossibilidade de análise de fatos e provas, conforme a Súmula 7 do STJ.<br>9. In casu, o Tribunal a quo, "levando em consideração os critérios de proporcionalidade razoabilidade", reduziu o valor da multa para quantum que não se mostra flagrantemente desproporcional a justificar o transpasse do aludido óbice sumular.<br>10. Reputar insuficiente o novo prazo assinalado no acórdão guerreado (30 dias) para a efetivação da obrigação imposta não depende de simples análise do critério de valoração da prova, mas do reexame dos elementos de convicção postos no processo, providência incompatível com a via estreita do recurso especial, de acordo com a Súmula 7 do STJ.<br>11. Agravo interno desprovido. (AgInt no AgInt no REsp n. 1.430.917/RN, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 9/12/2019, DJe de 12/12/2019.)<br>À proposito, vide: REsp n. 1.859.128/SE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 2/8/2022, DJe de 11/11/2022; REsp n. 1.433.805/SE, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 24/06/2014; REsp 1.315.719, relator ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/8/2013; e REsp n. 1.315.719/SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 18/09/2013.<br>No entanto, a jurisprudência deste STJ sedimentou que, embora legítimo intuito de garantir a autoridade da prestação jurisdicional e a efetividade do processo ao impor multa cominatória ao gestor público, que pode pessoalmente ser alvo da medida, é necessário que este seja formalmente chamado aos autos, para o exercício do contraditório substancial.<br>Nesse sentido, com grifos nossos:<br>FGTS. CORREÇÃO MONETÁRIA DAS CONTAS VINCULADAS. ARTIGO 29-B DA LEI Nº 8.036/90. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL. SÚMULAS N.ºS 282 E 283 DO STF. ASTREINTES. OBRIGAÇÃO DE FAZER DE NATUREZA PERMANENTE; VALE DIZER, PASSÍVEL DE SER DESFEITA. INCIDÊNCIA DO MEIO DE COERÇÃO.<br>1. A interposição do recurso especial impõe que o dispositivo de Lei Federal tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido ventilado no acórdão recorrido, sob pena de padecer o recurso da imposição jurisprudencial do prequestionamento, requisito essencial à admissão do mesmo, o que atrai a incidência do enunciado n.º 282 da Súmula do STF.<br>2. O manejo do recurso especial pela alínea "c" exige do recorrente a comprovação do dissídio jurisprudencial, cabendo ao mesmo colacionar precedentes jurisprudenciais favoráveis à tese defendida, comparando analiticamente os acórdãos confrontados, nos termos previstos no artigo 541, parágrafo único, do CPC.<br>3. In casu, o juízo a quo fixou prazo de 10 (dez) dias para cumprimento da obrigação de fazer pela CEF, qual seja, correção de contas vinculadas ao FGTS quanto aos planos Verão e Collor I, sob pena de multa diária a incidir sobre a pessoa do gerente. Trata-se de hipótese de incidente da execução quanto ao cumprimento do julgado, sendo certo que o juízo limitou-se a fixar as astreintes.<br>4. Tratando-se de figuras distintas, vale dizer: meio de coerção visando o cumprimento da obrigação (astreintes) e sanção de múltiplas conseqüências (art. 14, V, do CPC), impõe-se a exclusão do "gerente", posto não partícipe da relação processual que gerou a imposição da medida de apoio coercitiva, sob pena de grave violação do due process of law e do contraditório.<br>5. Destarte, o art. 14, parágrafo único, do CPC refere-se ao "responsável" pelo embaraço à execução do julgado, e este somente surge no processo satisfativo, por isso que quando da emissão do provimento auto-executável e mandamental o juízo não podia, antecipadamente, presumir atentado à jurisdição.<br>6. A função das astreintes é vencer a obstinação do devedor ao cumprimento da obrigação, e incide a partir da ciência do obrigado e da sua recalcitrância.<br>7. A valoração do quantum das astreintes revela-se matéria cujo conhecimento é inviável por esta Corte Superior, porquanto inequívoca operação de cunho fático, vedada à cognição do E. STJ (Súmula n.º 07).<br>8. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido, para excluir o gerente da condenação, mantida a CEF.<br>(REsp n. 679.048/RJ, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 3/11/2005, DJ de 28/11/2005, p. 204.)<br>AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE PROJETO DE ATERRO SANITÁRIO. RECURSO DO IBAMA. FIXAÇÃO DE ASTREINTE CONTRA O GESTOR PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE QUANDO O AGENTE NÃO FIGURAR, PESSOALMENTE, NO POLO PASSIVO.<br>1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública interposta pelo Ibama em desfavor do Município de São João do Tigre-PB, objetivando que a municipalidade implantasse aterro sanitário e desativasse lixão em desconformidade com as normas ambientais.<br>2. A sentença do primeiro grau fixou multa diária pessoal ao então Prefeito Municipal de São João do Tigre/PB, em caso de descumprimento, no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), a contar do final do prazo de 45 (quarenta e cinco) dias seguintes à intimação da sentença.<br>3. O Tribunal de origem reformou a sentença nesse ponto por entender que "em conformidade com o entendimento consolidado do STJ a fixação de astreintes pessoal ao gestor público, sem que ele tenha participado da lide, ofende os princípios do contraditório e da ampla defesa." (fl. 475, e-STJ).<br>4. Nos termos da jurisprudência pacífica do STJ, em se tratando de obrigação de fazer, é permitida ao juiz, de ofício, ou a requerimento da parte, a imposição de multa cominatória ao devedor (astreinte), mesmo que seja contra a Fazenda Pública. Todavia, não é possível a extensão da referida multa a quem não participou efetivamente do processo.<br>5. Observa-se que não se está negando vigência ao art. 11 da Lei 7.347/1985; porém determinar a cominação de astreinte aos gestores públicos sem lhes oferecer oportunidade para se manifestarem em juízo acabaria por violar os princípios do contraditório e da ampla defesa (REsp 1.315.719/SE, rel. Min Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 18/9/2013; AgRg no AREsp 196.946/SE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 2/5/2013, DJe 16/5/2013). Em outras palavras, no legítimo intuito de garantir a autoridade da prestação jurisdicional e a efetividade do processo, o gestor público pode, sim, pessoalmente, ser alvo de imposição de multa civil por descumprimento de prescrição judicial, mas para tanto precisa ser, formalmente, chamado aos autos, de modo a se evitar que seja surpreendido com a medida cominatória.<br>6. Recurso Especial não provido.<br>(REsp n. 1.728.528/PB, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 24/4/2018, DJe de 8/9/2020.)<br>No presente caso, o Governador e o Secretário de Fazenda do Rio de Janeiro foram submetidos às astreintes sem terem exercido contraditório, o que não se admite.<br>Corroborando, o Parecer do Ministério Público Federal, à fl. 342:<br> ..  O Estado do Rio de Janeiro sustenta que é incabível a aplicação de astreintes como maneira de provocar o cumprimento de uma decisão judicial destinada a agentes políticos.<br>Afirma que o atual Governador do Estado e Secretário de Fazenda não fazem parte do processo.<br>O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento pacífico no sentido de que é possível a aplicação de astreintes a agentes políticos para coagi-los a cumprir ordem judicial, exigindo, para tanto, que os gestores sejam parte no processo, o que não é o caso destes autos. In casu, o agente público não é parte na ação civil pública e, consequentemente, não exerceu o direito ao contraditório e à ampla defesa.<br>Dito de outra forma, a multa diária é medida direcionada às partes no processo, na medida em que são as únicas que serão atingidas pelos efeitos da coisa julgada.<br>Entendimento contrário poderia conduzir à inusitada situação de o agente público não pertencer mais aos quadros do serviço público e ainda responder por multa diária, decorrente de obrigações impostas em ação na qual não figurou como parte. Nesse caso, o agente estaria obrigado a pagar multa decorrente de obrigação que ele sequer poderia adimplir.<br>Por fim, ficam prejudicadas as demais questões alegadas.<br>Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso especial, para afastar as astreintes impostas aos gestores públicos que não exerceram contraditório.<br>Publique-se. Intimem-se.<br>EMENTA<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DO 489, §1º, IV, E 1.022, II, PARÁGRAFO ÚNICO, I E II, DO CPC/2015. NÃO OCORRÊNCIA. MULTA COMINATÓRIA. APLICAÇÃO EM DESFAVOR DE AGENTE PÚBLICO QUE NÃO EXERCEU CONTRADITÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO.