ACÓRDÃO<br>Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, em Sessão Virtual de 13/11/2025 a 19/11/2025, por unanimidade, negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.<br>Os Srs. Ministros Maria Thereza de Assis Moura, Marco Aurélio Bellizze, Teodoro Silva Santos e Afrânio Vilela votaram com o Sr. Ministro Relator.<br>Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Afrânio Vilela.<br>EMENTA<br>PROCESSUAL CIVIL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.<br>I - Na origem, trata-se de execução fiscal ajuizada pela Fazenda Pública com o objetivo de cobrar créditos não tributários decorrentes de inadimplemento de contrato de empréstimo do Banco do Povo. Na sentença o pedido foi julgado improcedente. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. Nesta Corte, o recurso especial foi provido. O valor da causa foi fixado em R$ 4.059,46 (quatro mil, cinquenta e nove reais e quarenta e seis centavos).<br>II - A controvérsia se resume por ter a municipalidade inscrito débito em Certidão de Dívida Ativa relativo a empréstimo a particular, por entender que seria caracterizada como dívida ativa não tributária, pretendendo a execução nos moldes da lei de execuções fiscais.<br>III - Sobre o tema, a Segunda Turma do STJ enfrentou questão semelhante, e entendeu que o parcelamento inadimplido, objeto de termo de confissão de dívida decorrente de descumprimento pelo beneficiário de cláusulas de contrato administrativo de doação com encargo consubstanciam a dívida ativa não tributária, sendo possível a constituição do crédito por meio da CDA para posterior ajuizamento da execução fiscal.<br>IV - O §2º do art. 39 da Lei n. 4.320/1964 traz expressa previsão de que "contratos em geral" são considerados dívida ativa de natureza não tributária. Dessa forma, a municipalidade poderá promover a inscrição do débito em Certidão de Dívida Ativa (CDA) e ajuizar a respectiva execução fiscal.<br>V - Entretanto, a constituição do crédito, por meio da inscrição em dívida ativa, não impede que o particular questione a legalidade e a validade do lançamento. A certeza e a liquidez do débito, elementos essenciais para a execução fiscal, poderão ser objeto de análise nos embargos à execução.<br>VI - Por outro lado, merece reforma o acórdão do Tribunal a quo por entender que não existe certeza e liquidez no título, quando o crédito não tributário decorrente de "contratos em geral" foi devidamente inscrito em Certidão de Dívida Ativa.<br>VII - Correta a decisão a qual deu provimento ao recurso especial para rejeitar a exceção de pré-executividade, autorizando o prosseguimento da execução fiscal.<br>VIII - Agravo interno improvido.

RELATÓRIO<br>Trata-se de agravo interno interposto contra decisão que deu provimento ao recurso especial.<br>A decisão recorrida tem o seguinte dispositivo: "Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou provimento ao recurso especial para autorizar o prosseguimento da execução fiscal."<br>No agravo interno, a parte recorrente traz, resumidamente, os seguintes argumentos:<br> .. <br>Analisando minuciosamente o recurso especial (fl. 418/439), verifica-se que de fato o douto Ministro Relator analisou o mérito do especial sem sequer apreciar a sua admissibilidade. Até mesmo nas contrarrazões foi levantada a questão quanto a aplicação dos óbices (súmula 7; 126; 182, todas do STJ e 283; 284, ambas do STF) para o não conhecimento do recurso, porém, não foi apreciado. Como se observa, o recurso do ente municipal não deveria ter sido conhecido, pelo menos, em razão da incidência das súmulas 7 e 126, ambas do STJ; 283/STF e ausência de cotejo analítico para demonstração do dissídio jurisprudencial. Nota-se que das razões de decidir no acórdão recorrido, a questão de fato presente no caso é que o débito exequendo - empréstimo pessoal inadimplido - decorrente de lei ordinária nº 1.367/2005, conforme voto do relator, é derivado de ato de gestão da Fazenda Pública, regido pelo direito privado, afastando os privilégios que o direito público garante à administração pública, portanto, não pode ser beneficiado pela lei de execuções fiscais.<br> .. <br>Nesse contexto, notadamente o tribunal de justiça estar a validar lei local, a lei ordinária municipal n 1.367/2005 em detrimento de lei federal (lei das execuções fiscais); portanto, o agravado deveria manejar o recurso extraordinário e não o recurso especial, em fuga do que determina ao art. 102, III, "d" da CF. Incide, pois, o óbice sumular 182/STJ. Também, e em casos semelhantes a do presente feito, inclusive decisão proferida pelo mesmo Ministro Relator Francisco Falcão (Segunda Turma) nos autos AREsp 2474077/TO (2023/0362824-2), publicada em 01/03/2024, foi aplicado, no caso, a súmula 7/STJ e ausência de demonstração de dissídio jurisprudencial nos moldes legais.<br> .. <br>Desse modo, forçoso reconhecer que ao ignorar tais súmulas impeditivas de conhecimento, sem sequer justificar seu afastamento, a decisão incorre em omissão relevante e violação ao art. 489, § 1º, incisos IV e V do CPC, por não enfrentar elementos normativos obrigatórios à motivação adequada da decisão judicial. E ainda, o i. Relator ultrapassa os limites legais da admissibilidade recursal, o que pode configurar vício de julgamento. Ademais, a jurisprudência consolidada no âmbito deste Tribunal impõe o respeito aos precedentes e súmulas como forma de garantir segurança jurídica, isonomia e coerência decisional (art. 927 do CPC). É certo que a ausência de análise quanto à aplicação das Súmulas de não conhecimento torna a decisão nula por afronta ao devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF), e ao princípio da motivação das decisões judiciais.<br> .. <br>A execução fiscal é cabível exclusivamente para cobrança de crédito tributário ou não tributário expressamente autorizado em lei a ser inscrito como dívida ativa (art. 2º da LEF). Contudo, o crédito objeto da presente ação decorre de contrato de empréstimo junto ao Banco do Povo - de inequívoca natureza privada e contratual - celebrado entre a particular a Administração Pública. Nesse cenário, após análise de caso correlato a dos autos, o Ministro Gurgel de Faria entendeu o seguinte: RECURSO ESPECIAL Nº 2208380 - TO (2025/0133777-9) DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo MUNICÍPIO DE PALMAS, fundado nas alíneas "a" e "c" do permissivo constitucional, contra acórdão assim ementado:<br>DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. EXECUÇÃO FISCAL. CRÉDITO DECORRENTE DE CONTRATO DE EMPRÉSTIMO BANCÁRIO. BANCO DO POVO. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA (CDA). NULIDADE. AUSÊNCIA DE CERTEZA, LIQUIDEZ E EXIGIBILIDADE. NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCEDIMENTO JUDICIAL. RECURSO DESPROVIDO.<br> .. <br>O Tribunal a quo, no julgamento da apelação, manteve esse resultado. Estabeleceu que, por decorrer de relação contratual, é necessário o ajuizamento de ação de cobrança para a constituição de um título executivo. Disse, por isso, carecer de certeza e liquidez a CDA. Definiu ainda que a execução fiscal de créditos não tributários deve observar as garantias constitucionais, mas, no caso, inexiste notícia de processo administrativo do qual tenha participado o administrado. No ponto, inclusive, foi citado o Tema 1.064 do STJ. Confira-se (e-STJ fls. 434/435): Ocorre que, analisando atentamente os Autos, em especial a matéria em exame, constato que a natureza do crédito executivo, oriundo de um contrato de empréstimo bancário celebrado no âmbito do programa Banco do Povo, não guarda relação direta com a arrecadação de receitas públicas típicas do ente estatal. Trata-se, na verdade, de uma relação jurídica de natureza contratual, onde o inadimplemento, para gerar título executivo, deve ser previamente reconhecido em juízo, por meio de ação de cobrança ordinária. Esse entendimento já foi reiterado em diversos precedentes deste Tribunal e encontra respaldo nas orientações do Superior Tribunal de Justiça. A ausência de certeza e liquidez do crédito no momento da inscrição em dívida ativa, associada à ausência de um procedimentoadministrativo, vicia a certidão de dívida ativa (CDA), tornando inviável sua cobrança por meio de execução fiscal.<br> .. <br>O quadro apresentado demonstra que o acórdão recorrido tem fundamentos constitucionais e infraconstitucionais, ambos suficientes para manter a solução estabelecida no julgado. Contudo, contra ele não foi interposto recurso extraordinário, razão pela qual incide o óbice de conhecimento descrito na Súmula 126 do STJ.<br> .. <br>Considerando o exposto pelo douto Ministro Gurgel, mormente que a cobrança de tal crédito (programa Banco do Pavo) precisa ser por meio de ação judicial ordinária, respeitando e assegurando os direitos constitucionais do devedor. Consignou-se que a CDA carece de certeza, liquidez e exigibilidade do crédito, como no caso em comento. Portanto, deve ser reformada a decisão monocrática. Registra-se que a decisão agravada confunde a natureza jurídica do crédito não tributário com sua exequibilidade por via fiscal. A ausência de previsão legal específica que equipare os créditos contratuais de empréstimo a créditos executáveis pela Lei de Execução Fiscal torna a execução fiscal absolutamente incabível. Além disso, cumpre salientar que o conceito de dívida ativa não tributária não autoriza a Fazenda Pública a se tornar credora de todo e qualquer débito, envolvendo apenas créditos certos e líquidos, conforme disposição dos art. 2ºe 3º da Lei nº 6.830/80, e 39, § 2º da Lei nº 4.320/64. Contudo, o alegado crédito decorrente de empréstimo bancário com o ente municipal, regido pela lei ordinária nº 1.367/05, além da aplicação da Súmula 182/STJ, carece de liquidez e certeza necessárias para a inscrição em dívida ativa, devendo, primeiro, ser discutido em ação ordinária, garantindo o contraditório e ampla defesa.<br> .. <br>Outro ponto preponderante na decisão agravada, é que o Ministro Relator afastou o entendimento do Tribunal a quo no sentido de que o crédito não existe certeza e liquidez. Todavia, entendeu que o crédito não tributário perseguido nos autos foi devidamente inscrito em Certidão de Dívida Ativa. Tal entendimento, data vênia, é contraditória. Como dar prosseguimento na execução fiscal de um crédito inscrito em Certidão de Dívida Ativa que carece de certeza, liquidez e exigibilidade  Não tem sentido, pois, como já mencionado alhures, não foi assegurando à devedora os seus direitos constitucionais. Lado outro, no que tange aos julgados colacionados pelo Ministro Relator não tem correlação com o caso dos autos. O REsp 1.723.544/RS aduz acerca de reposição de valores pagos decorrente de contrato de concessão de bolsa de estudos no exterior, que tem como objeto termo de confissão de dívida decorrente de descumprimento pelo beneficiário de cláusulas de contrato administrativo de doação com encargo. O AgInt nos EDcl no REsp 2.059.541/PB e o REsp 1.380.666/PB também fala sobre um crédito do FINOR - Fundo de Investimento do Nordeste, o que é totalmente diferente do crédito exequendo no presente feito, que é empréstimo bancário regido pela lei ordinária nº 1.367/05.<br>É o relatório.<br>EMENTA<br>PROCESSUAL CIVIL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.<br>I - Na origem, trata-se de execução fiscal ajuizada pela Fazenda Pública com o objetivo de cobrar créditos não tributários decorrentes de inadimplemento de contrato de empréstimo do Banco do Povo. Na sentença o pedido foi julgado improcedente. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. Nesta Corte, o recurso especial foi provido. O valor da causa foi fixado em R$ 4.059,46 (quatro mil, cinquenta e nove reais e quarenta e seis centavos).<br>II - A controvérsia se resume por ter a municipalidade inscrito débito em Certidão de Dívida Ativa relativo a empréstimo a particular, por entender que seria caracterizada como dívida ativa não tributária, pretendendo a execução nos moldes da lei de execuções fiscais.<br>III - Sobre o tema, a Segunda Turma do STJ enfrentou questão semelhante, e entendeu que o parcelamento inadimplido, objeto de termo de confissão de dívida decorrente de descumprimento pelo beneficiário de cláusulas de contrato administrativo de doação com encargo consubstanciam a dívida ativa não tributária, sendo possível a constituição do crédito por meio da CDA para posterior ajuizamento da execução fiscal.<br>IV - O §2º do art. 39 da Lei n. 4.320/1964 traz expressa previsão de que "contratos em geral" são considerados dívida ativa de natureza não tributária. Dessa forma, a municipalidade poderá promover a inscrição do débito em Certidão de Dívida Ativa (CDA) e ajuizar a respectiva execução fiscal.<br>V - Entretanto, a constituição do crédito, por meio da inscrição em dívida ativa, não impede que o particular questione a legalidade e a validade do lançamento. A certeza e a liquidez do débito, elementos essenciais para a execução fiscal, poderão ser objeto de análise nos embargos à execução.<br>VI - Por outro lado, merece reforma o acórdão do Tribunal a quo por entender que não existe certeza e liquidez no título, quando o crédito não tributário decorrente de "contratos em geral" foi devidamente inscrito em Certidão de Dívida Ativa.<br>VII - Correta a decisão a qual deu provimento ao recurso especial para rejeitar a exceção de pré-executividade, autorizando o prosseguimento da execução fiscal.<br>VIII - Agravo interno improvido.<br>VOTO<br>O agravo interno não merece provimento.<br>A parte agravante repisa os mesmos argumentos já analisados na decisão recorrida.<br>A controvérsia se resume por ter a municipalidade inscrito débito em Certidão de Dívida Ativa relativo a empréstimo a particular, por entender que seria caracterizada como dívida ativa não tributária, pretendendo a execução nos moldes da lei de execuções fiscais.<br>O art. 2º da Lei de Execuções Fiscais (Lei n. 6.830/1980) estabelece o que constitui dívida ativa da Fazenda Pública, in verbis:<br>Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.<br>Por sua vez, a Lei n. 4.320/1964 define a dívida ativa não tributária da Fazenda Pública:<br>Art. 39. (..)<br>§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Grifo não consta no original)<br>Sobre o tema, a Segunda Turma do STJ enfrentou questão semelhante, e entendeu que o parcelamento inadimplido, objeto de termo de confissão de dívida decorrente de descumprimento pelo beneficiário de cláusulas de contrato administrativo de doação com encargo consubstanciam a dívida ativa não tributária, sendo possível a constituição do crédito por meio da CDA para posterior ajuizamento da execução fiscal. Confira-se a ementa do julgado:<br>PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. DÍVIDA ATIVA NÃO TRIBUTÁRIA. REPOSIÇÃO AO ERÁRIO DECORRENTE DE DESCUMPRIMENTO DE CONTRATO DE CONCESSÃO DE BOLSA DE ESTUDOS NO EXTERIOR. TERMO DE CONFISSÃO DE DÍVIDA. PARCELAMENTO. INADIMPLEMENTO POSTERIOR. POSSIBILIDADE DE INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA PARA AJUIZAMENTO DA EXECUÇÃO FISCAL. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.<br>I - A alegada afronta aos arts. 489 e 1.022 do CPC não merece provimento, porque o acórdão recorrido examinou devidamente a controvérsia dos autos, fundamentando suficientemente sua convicção, não havendo se falar em negativa de prestação jurisdicional, porque não ocorrentes quaisquer dos vícios previstos no referido dispositivo legal, não se prestando os declaratórios para o reexame da prestação jurisdicional ofertada satisfatoriamente pelo Tribunal a quo.<br>II - A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça caminha, em sentido mais restritivo, por afirmar que a inscrição em dívida ativa não é forma de cobrança adequada para os créditos provenientes exclusivamente de ilícitos civis extracontratuais (AgRg no REsp n. 800.405/SC, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 1º/12/2009, DJe de 26/4/2011), o que não é caso dos autos, nos quais se busca a reposição de valores pagos a título de bolsa de estudos no exterior em razão do descumprimento pelo beneficiário de cláusulas contratuais que lhe impunham encargos decorrentes do benefício.<br>III - O art. 39, § 2º, da Lei n. 4.320/1964 prevê expressamente que a dívida ativa não tributária abrange as "indenizações" e "reposições" ao erário, mormente as decorrente de "contratos em geral". (REsp n. 1.683.068/CE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/9/2017, DJe de 9/10/2017.)<br>IV - Os débitos remanescentes de parcelamento inadimplido, objeto de termo de confissão de dívida decorrente de descumprimento pelo beneficiário de cláusulas de contrato administrativo de doação com encargo consubstanciam a dívida ativa não tributária, sendo possível a constituição do crédito por meio da expedição de certidão de dívida ativa para posterior ajuizamento da execução fiscal. A premissa adotada pelo Tribunal de origem, quanto à irregularidade da cobrança e a necessária apreciação judicial prévia para constituição do crédito, deixa de observar a exegese da legislação federal conforme acima definida.<br>V - Recurso especial provido para afastar a premissa de impossibilidade de inscrição do débito controvertido em dívida ativa, com a devolução dos autos à origem, para que nova decisão seja proferida, respeitadas as premissas acima estabelecidas à luz dos elementos probatórios dos autos.<br>(REsp n. 1.723.544/RS, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 14/3/2023, DJe de 21/3/2023.)<br>O §2º do art. 39 da Lei n. 4.320/1964 traz expressa previsão de que "contratos em geral" são considerados dívida ativa de natureza não tributária. Dessa forma, a municipalidade poderá promover a inscrição do débito em Certidão de Dívida Ativa (CDA) e ajuizar a respectiva execução fiscal. Na mesma linha:<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. CRÉDITO DO FINOR - FUNDO DE INVESTIMENTO DO NORDESTE. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. CABIMENTO.<br>1. "Em se tratando de dívida não-tributária, no caso incentivo fiscal proveniente do FINOR - Fundo de Investimento do Nordeste, a Fazenda Pública pode valer-se do disposto no art. 39, § 2º, da Lei 4.320/1964 para, efetuada a inscrição em dívida ativa, buscar sua satisfação por meio da Execução Fiscal" (Primeira Turma, REsp n. 1.380.666/PB, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe de 18.8.2016).<br>2. Agravo interno desprovido.<br>(AgInt nos EDcl no REsp n. 2.059.541/PB, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 18/12/2023, DJe de 21/12/2023.)<br>PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. CRÉDITO DA SUDENE TRANSFERIDO À FAZENDA NACIONAL. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. CABIMENTO.<br>1. Nos termos do que decidido pelo Plenário do STJ, " a os recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).<br>2. Em se tratando de dívida não-tributária, no caso incentivo fiscal proveniente do FINOR - Fundo de Investimento do Nordeste, a Fazenda Pública pode valer-se do disposto no art. 39, § 2º, da Lei 4.320/1964 para, efetuada a inscrição em dívida ativa, buscar sua satisfação por meio da Execução Fiscal.<br>3. Recurso especial não provido.<br>(REsp n. 1.380.666/PB, relator Ministro Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1ª Região), relator para acórdão Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 5/5/2016, DJe de 18/8/2016.)<br>Entretanto, a constituição do crédito por meio da inscrição em dívida ativa não impede que o particular questione a legalidade e a validade do lançamento. A certeza e a liquidez do débito, elementos essenciais para a execução fiscal, poderão ser objeto de análise nos embargos à execução.<br>Merece reforma o acórdão do Tribunal a quo por entender que não existe certeza e liquidez no título, quando o crédito não tributário decorrente de "contratos em geral" foi devidamente inscrito em Certidão de Dívida Ativa.<br>Correta a decisão a qual deu provimento ao recurso especial para rejeitar a exceção de pré-executividade, autorizando o prosseguimento da execução fiscal.<br>Ante o exposto, não havendo razões para modificar a decisão recorrida, nego provimento ao agravo interno.<br>É o voto.