DECISÃO<br>Trata-se de agravo manejado por S. P. Empreendimentos Imobiliários S/C Ltda. contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fl. 2.311):<br>AÇÃO POPULAR<br>Áreas públicas. Transferência por permuta. Compra e venda. Licitação. Ausência. Prejuízo ao erário. Anulação. Adequação da via eleita. Lei de efeito concreto. Possibilidade:<br>- A lei de efeito concreto pode ser discutida na ação popular, voltada à anulação do ato administrativo autorizado por lei municipal.<br>- A transferência de área pública, por meio de permuta com imóveis particulares que representam aproximadamente 16% do valor total do negócio, constitui simulação voltada a afastar a exigência legal de licitação para a alienação do bem público.<br>- Sentença reformada para julgar procedente a ação.<br>Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados (fls. 2.415/2.418).<br>Nas razões do recurso especial, a parte agravante aponta, além da divergência jurisprudencial, violação aos arts. 17, I, c, da Lei n. 8.666/93 e 533 do CC. Sustenta que a permuta de imóveis realizada com o Município de São Bernardo do Campo se revestiu de legalidade, pois previamente autorizada por lei municipal. Ressalta que, para a validade da operação, "exigia-se lei autorizativa e avaliação prévia dos imóveis, o que foi feito." (fl. 2.443), sendo dispensada a licitação. Aduziu, em acréscimo, que a ora agravante "cumpriu integralmente o contrato depositando em juízo todas as prestações de pagamento devidas." (fl. 2.443). Argumentou, por fim, que o Tribunal de origem, de forma contrária à lei, aplicou regras atinentes à compra e venda ao instituto da permuta.<br>O Ministério Público Federal opinou pelo conhecimento do agravo para não conhecer do recurso especial, nos termos assim resumidos (fls. 2.661/2.662):<br>ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. TRANSFERÊNCIA POR PERMUTA. LICITAÇÃO. AUSÊNCIA. PREJUÍZO AO ERÁRIO. ALEGAÇÃO GENÉRICA. SÚMULA N. 7/STJ. COTEJO ANALÍTICO. AUSÊNCIA. CONTRATO. NATUREZA JURÍDICA. SÚMULAS N.º 5/STJ E N.º 7/STJ. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ALTERAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULAS N.º 283/STF E N.º 284/STF.<br>1. A impugnação deduzida pela recorrente SP EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS S/S LTDA. não impugnou adequadamente a Súmula n.º 7/STJ, uma vez que apenas negou que a análise da tese recursal não envolveria reexame fático-probatório, quando, em verdade, seria necessário demonstrar em que ponto do julgado recorrido estava alicerçada a tese jurídica de maltrato à lei federal e de que modo a interpretação a ser conferida implicaria apenas em um exame de questão de direito.<br>2. Fica prejudicado o exame do apelo nobre pela alínea "c" do permissivo constitucional, tendo em vista que a sua inadmissão pela alínea "a" por incidência de enunciado sumular diz respeito à mesma tese jurídica, somado ao fato da ausência de cotejo analítico entre o julgado impugnado e os paradigmas.<br>3. A discussão acerca da natureza jurídica do contrato celebrado entre as partes (se permuta ou compra e venda), demanda revisão do acervo fático-probatório e de cláusulas contratuais, incabível na via eleita pela incidência das Súmulas n.º 5/STJ e n.º 7/STJ.<br>4. É deficiente a fundamentação recursal que não infirma o fundamento central do acórdão recorrido referente à possibilidade de, ao tempo da propositura, saber o valor de eventual proveito econômico a ser obtido com a lide, além de, mesmo após a perícia, não ter o autor solicitado a correção do valor da causa. (STF, Súmulas n.º 283 e n.º 284).<br>Parecer pelo conhecimento dos agravos para não conhecer dos recursos especiais.<br>É O RE LATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO.<br>A irresignação não prospera.<br>Ao dirimir a controvérsia, a Corte Estadual consignou (fls. 2.322/2.332):<br>5. Analisando-se a causa de pedir e o pedido, em cotejo com as contestações de fls. 755/776 (Município); 1473/1500 (S. P. Empreendimentos) e 1535/1553 (ex-Prefeito Luiz Marinho), conclui-se assistir razão ao autor sobre a descaracterização da permuta.<br>O exame dos vultosos elementos dos autos indica que desde 2008 o grupo econômico formado, dentre outras, pelas empresas S.P EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS, DP Empreendimentos Imobiliários e Doravac Indústria e Comércio Ltda. possui interesse em adquirir as áreas públicas indicadas na Lei Municipal n. 6.412/2015, ora em foco.<br> .. <br>Durante o trâmite do procedimento acima citado, embora a Procuradoria Geral do Município tenha elaborado parecer pela possibilidade de inexigibilidade de licitação para a alienação (fls. 157/158), o Projeto de Lei n. 20/2012 encontrou óbice no Parecer n. 60/2012 da Assessoria Jurídica da Câmara e na Comissão de Constituição e Justiça (fls. 39/46, 107/119), sob o fundamento de que não caberia a dispensa de licitação, pois (i) outras empresas manifestaram interesse em adquirir as áreas pretendidas, "não havendo, portanto, qualquer justificativa para que não se realize o devido procedimento licitatório, sob pena de ferir-se o princípio da isonomia e da vantajosidade para a Administração Pública" (fl. 118); (ii) os artigos 157 e 158 da Lei Orgânica do Município não poderiam ampliar as hipótese de dispensa de licitação previstas na Lei n. 8.666/93, sob pena de infração à competência da União para dispor sobre normas gerais dessa temática (art. 22, XXVII da CF) (fl. 113/116). Na mesma linha se posicionou a Comissão de Fiscalização de Contratos e Convênios e a Comissão de Constituição, Justiça e Redação da Câmara de Vereadores, manifestando-se contrárias à "autorização legislativa para alienar próprios Municipais à Doravac Indústria e Comércio Ltda., nos termos do art. 157, I, § 2º, § 2º-A, I e art. 158 da Lei Orgânica do Município" (fls. 127/128, 131).<br>Enviado o PL 20/2012 para votação pela Câmara de Vereadores, foi negado o regime de urgência solicitado pelo Prefeito (fl. 138/139). Inúmeras sessões de votação se sucederam sem que o PL n. 20/2012 fosse apreciado (fls. 172/195).<br>A terceira tentativa de aquisição das áreas públicas pelo grupo econômico foi feita em agosto de 2014, enquanto ainda tramitava o Projeto de Lei 20/12, oportunidade em que a S. P. Empreendimentos propôs ao Município de São Bernardo do Campo a permuta das áreas por outras duas, de sua propriedade, ocupadas por assentamentos informais e incluídas em programa de urbanização e regularização fundiária elaborado pelo município, instaurando-se o Procedimento Administrativo n. 77.544/2014. Segundo justificou a empresa (fls. 201/203; 779/782):<br> .. <br>Prossegue a S. P. EMPREENDIMENTOS no sentido de que os dois imóveis particulares oferecidos para permuta estavam com os tributos municipais integralmente pagos referentes a 1992 a 2013, bem como estavam "ocupados por assentamentos informais", evidenciando "que a ocupação dos referidos imóveis foi tolerada com vistas à posterior permuta, desde o início apontada, e jamais se omitiu no pagamento dos tributos correspondentes à posse e propriedade. A transferência dessa propriedade para o Município poderá viabilizar a regularização do parcelamento informal e a titulação dos ocupantes de acordo com a Política Municipal de Habitação, bem como propiciar à Requerente ampliação de sua capacidade de produção e armazenamento, acarretando com isso desenvolvimento econômico para o Município e também geração de novos empregos" (fls. 203/204).<br>Tão logo a proposta de permuta chegou ao conhecimento do Prefeito, o Secretário de Governo solicitou à Câmara Municipal a devolução do Projeto de Lei n. 20/2012 (fl. 194).<br>A Secretaria de Planejamento Urbano e Ação Regional (SPU), ao analisar a proposta de permuta, sinalizou que as áreas públicas já eram objeto de proposta de alienação no Procedimento Administrativo n. 56.160/2011, no bojo do qual foi elaborado o PL 20/2012, tendo como interessada a Doravac (fl. 399).<br>Cientificada a SP Empreendimentos a respeito da "coincidência" de interesses por empresas do mesmo grupo econômico, sobre as mesmas áreas públicas, o representante do grupo econômico, Wladimir Cabral Lustoza (patrono nestes autos), requereu o arquivamento do Procedimento Administrativo n. 56.160/2011, pois o "interesse real é na permuta aqui proposta" (fl. 983).<br>O Procedimento Administrativo n. 77.544/2014 passou pela Secretaria de Planejamento Urbano e Ação Regional (SPU), que esclareceu que as "as duas áreas particulares disponibilizadas encontram-se ocupadas com núcleo de favela (..). Não consta, porém, nenhum documento público autorizando transferência das famílias  para aquele local , nem tampouco consta quando se deu o início da ocupação tratada neste" (fl. 407).<br>Instada a se manifestar no Procedimento Administrativo n. 77.544/2014, a Secretaria de Habitação informou que nas áreas particulares oferecidas em permuta encontra-se instalado o "assentamento Divinéia-Pantanal", "desta forma, visando a regularização fundiária das unidades habitacionais existentes no local, informamos que esta Secretaria tem interesse na aquisição da área em questão" (fl. 460).<br>Feita a avaliação imobiliária, conforme preceitua o art. 157, caput, da LOM, o engenheiro Luiz Alvaro Galello, contratado pelo município, não avaliou, separadamente, cada uma das oito áreas públicas pretendidas pela empresa SP Empreendimentos. Avaliou o total das áreas públicas, que perfazem 28.313,65 m , em R$ 11.840.089,00 (R$ 768,00/m ), enquanto as áreas privadas oferecidas em permuta perfazem 6.401,41 m , ao valor total de R$ 1.808.083,00 (R$ 579,00 m ) (fls. 514/526).<br>Dada a discrepância de valores entre os imóveis oferecidos pela empresa S. P. Empreendimentos e os imóveis públicos, no importe de R$ 10.032.006,00, aquela propôs o pagamento da diferença em 15 parcelas: 3 parcelas de R$350.000,00, 3 parcelas de R$500.000,00, 3 parcelas de R$600.000,00, 3 parcelas de R$800.000,00, 2 parcelas de R$1.000.000,00 e 1 parcela de R$ 1.282.006,00 (fl. 546).<br>A Procuradoria Geral do Município "não vislumbrou óbices jurídicos legais ao prosseguimento da matéria" (fl. 560/563).<br>Como sabido, o projeto de lei referente à permuta foi aprovado pelo Plenário da Câmara Municipal em 10.9.2015, dando origem à Lei Municipal 6.412/15 (fls. 577), sobrevindo a escritura pública de permuta com pacto adjeto de hipoteca, lavrada em 6.10.2015 (fls. 675/84).<br>A presente ação foi proposta em 12/02/2016.<br>6. Diante desse quadro fático e atento aos conceitos de "permuta" e "compra e venda", não é preciso muito esforço para concluir a total desconfiguração daquele instituto pela Lei Municipal n. 6.412/2015.<br> .. <br>Ainda que as condições do mundo real não sejam tão exatas, a ponto de o Poder Público e o particular permutarem imóveis de mesmíssimo valor, e inexistir legislação que indique parâmetros aceitáveis de diferença de valores, é certo que a "permuta" entabulada entre oito imóveis públicos contíguos, no total de 28.313,65 m , avaliado pelo expert do Município no valor médio de R$ 768,00/m , totalizando R$ 11.840.089,00, não é compatível com a "troca" por dois imóveis particulares, no total de 6.401,41 m , ao valor médio R$ 579,00/m , perfazendo um total de R$ 1.808.083,00 (fls. 514/526), acrescido do pagamento de uma diferença de preço que supera mais de 75% do valor dos bens oferecidos pelo particular, a ser saldado em inúmeras parcelas, descaracterizando por completo o contrato de "permuta".<br> .. <br>Portanto, como visto, o negócio jurídico entabulado entre o Município e a S. P. Empreendimentos não se enquadra no conceito de permuta. Houve, na verdade, uma venda dos imóveis públicos ao particular, cujos dois imóveis ofertados em contrapartida podem ser considerados a "entrada" do valor estipulado, acrescidas das parcelas em dinheiro.<br>Daí ser sintomático o arcabouço fático descrito alhures, no qual o grupo econômico composto pela S. P. Empreendimentos e Doravac Indústria ter procurado o Município por algumas vezes para adquirir diretamente as áreas públicas contíguas ao seu parque industrial e empresarial, obtendo seu intento ao propor uma simulada "permuta", com o beneplácito do Poder Executivo e Legislativo municipal.<br>7. Não se ignora a argumentação do Município no sentido da conveniência em "se livrar" das áreas públicas objeto da Lei Municipal n. 6.412/2015, incorporadas a partir da desapropriação para a interligação da Rodovia Anchieta e dos Imigrantes, cujas obras não se concretizaram.<br>Em compasso, as empresas vizinhas às essas áreas públicas iniciam insistentemente tentativas em adquiri-las, até que conseguem ao oferecer ao Município duas áreas de sua propriedade e com os tributos devidamente pagos, ocupadas por "favelas" desde 1992.<br>A situação causa espécie, ainda mais ao se verificar nos autos, por meio de documentos trazidos pelo ex-Prefeito LUIZ MARINHO, a estreita relação entre o Município de São Bernardo do Campo e o grupo econômico favorecido com a "permuta" objeto da Lei Municipal n. 6.412/2015, envolvendo justamente as áreas pública ora em discussão.<br>Veja. As referidas áreas públicas, no ano de 1991, estavam ocupadas por moradias do tipo "favela", causando perturbação à atividade do grupo econômico em voga nestes autos (fls. 1994/1996). O Município tentou se reintegrar na posse dos imóveis por meio da Ação n. 309/91, que tramitou na 6ª Vara Cível de São Bernardo, porém o processo foi extinto em 1994 porque não foram criados mecanismos para cumprimento da liminar e realocar as famílias que ocupavam o local (fls. 1975/1977).<br>A empresa Doravac, entretanto, em 03/12/1991, oferece ao Município, "em caráter definitivo", as áreas que em 2014 foram oferecidas em "permuta", "para nelas serem assentados os ocupantes de área de risco instalados no trecho da futura interligação Anchieta-Imigrantes, na altura da Indústria Doravac e do galpão da firma SP Empreendimentos Imobiliários". Chama a atenção o registro feito pela empresa na correspondência enviada ao Município: "diante da irreversibilidade de tal assentamento, aguardamos receber da D. Municipalidade outra área, em regime de permuta ou, na impossibilidade, indenização correspondente de acordo com o valor de mercado" (fl. 1998).<br>Vale destacar que em setembro daquele ano de 1991, a empresa Doravac havia solicitado ao Município a permissão para usar "o imóvel de propriedade municipal situado exatamente atrás de onde se encontra instalada a indústria e que corresponde ao trecho já desapropriado" (fl. 1999).<br>Lado outro, é salutar o interesse do Município em incorporar ao seu patrimônio as áreas de propriedade da empresa que compõe um conglomerado de favelas no Município de São Bernardo; o que não se explica é o interesse ter surgido após 23 anos, justamente quando a empresa lança mão de uma proposta de "permuta", aqui controvertida.<br>Para além da irregularidade da permuta, não se observa justificativa plausível para a inexigibilidade de licitação justificada na LM n. 6.412/2015.<br>A permuta é composta de uma aquisição e uma alienação simultânea, por conjugação de interesses. Caso a permuta proposta na LM n. 6.412/2015 fosse legítima (e não é), a impossibilidade de licitar se justificaria na singularidade de cada área, que não poderia ser substituída por outra para atender a finalidade dos contratantes.<br>Todavia, estando a negociação feita entre o Município de São Bernardo do Campo e a empresa S P Empreendimento maculada pela ilegalidade, além de violar princípios comezinhos de Direito Administrativo, como a moralidade, impessoalidade e publicidade, não se sustenta a inexigibilidade.<br>A licitação para a venda das áreas públicas visa atingir os melhores valores para incremento do erário. Se as áreas são de interesse primordial ao grupo econômico composto pela empresa SP Empreendimentos, bastaria que participasse da concorrência e ofertasse os maiores valores.<br>Lado outro, havendo interesse do Município nas áreas particulares para fins de regularização fundiária, existem instrumentos jurídicos disponíveis, tal como a desapropriação, que, do mesmo modo, traria mais benefícios ao Município. Portanto, a inexigibilidade, ao contrário do afirmado nas defesas, trouxe prejuízos ao ente público.<br>Em suma, a Lei Municipal n. 6.412/2015 pretendeu "acomodar" interesses pouco republicanos, alijados da estrita legalidade que rege as condutas da Administração Pública, não havendo como o Poder Judiciário compactuar com tais "atalhos".<br>Verifica-se que o Tribunal a quo, com base nos elementos probatórios dos autos, concluiu pela irregularidade da permuta realizada entre a parte agravante e o Município de São Bernardo e assentou a existência de contrato de compra e venda de imóvel público. Assim, a alteração das premissas adotadas pela Corte de origem, tal como colocada a questão nas razões recursais, a fim de aferir se a permuta se revestiu dos requisitos legais, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ.<br>Nesse sentido:<br>ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. ANULAÇÃO DE CONTRATO. ÉPOCA DE PANDEMIA DE COVID-19. AQUISIÇÃO DE MÁSCARAS. LEGALIDADE. DISPENSA DE LICITAÇÃO. DEVER DE PRECAUÇÃO DO ADMINISTRADOR PÚBLICO. AUSÊNCIA PARCIAL DE PREQUESTIONAMENTO. ENUNCIADO DA SÚMULA 211/STJ. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO. ART. 1.022, II, DO CPC. FUNDAMENTAÇÃO INADEQUADA. SÚMULA 284 DO STF. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7 DO STJ.<br>1. Cuida-se, na origem, de Ação Popular com o escopo de anular o contrato administrativo emergencial entabulado entre a Prefeitura da Cidade de São Paulo e a empresa Pratika para a aquisição de 3.500 máscaras descartáveis pelo valor unitário de R$ 5,50 (cinco reais e cinquenta centavos), no total de R$19.500,00 (dezenove mil e quinhentos reais), porquanto os valores dos produtos seriam muito superiores aos praticados no mercado. Além disso, requereu-se o ressarcimento do valor da compra aos cofres públicos.<br>2. Constata-se que não se configurou a ofensa aos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, como lhe foi apresentada. Ademais, não é o órgão julgador obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos trazidos pelas partes em defesa da tese que apresentaram. Deve apenas enfrentar a demanda, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução.<br>3. A indicada afronta aos arts. 59 da Lei 8.666/1993, aos arts. 20, 21 e 28 da LINDB e aos arts. 11 e 14 da Lei 4.717/1965 não pode ser analisada, pois o Tribunal de origem não emitiu juízo de valor sobre esse dispositivo legal. O Superior Tribunal de Justiça entende ser inviável o conhecimento do Recurso Especial quando os artigos tidos por violados não foram apreciados pela Corte a quo, a despeito da oposição de Embargos de Declaração, haja vista a ausência do requisito do prequestionamento. Incide, na espécie, a Súmula 211/STJ.<br>4. O Tribunal bandeirante, soberano na análise do conjunto fático-probatório produzido nos autos, interpretando o ao art. 4º da Lei 13.979/2020 ratificou o entendimento do juízo a quo sobre a necessidade de dispensa do procedimento licitatório na hipótese dos autos - aquisição de máscaras -, no período de enfrentamento do surto de coronavírus.<br>5. Portanto, não há que se falar em infringência a essa norma, já que a Corte estadual a interpretou corretamente. Entretanto, o dever de realizar efetiva pesquisa de mercado a fim de contratar a proposta mais vantajosa continuava íntegro, mesmo diante da pandemia de Covid-19 e do aumento de preços.<br>6. Assim sendo, apesar de a norma permitir ao ente público firmar contratos durante o período emergencial sem a obrigatoriedade do procedimento de licitação, "por valores superiores decorrentes de oscilações ocasionadas pela variação de preço", o gestor possui a obrigação de evitar gastos desnecessários e buscar preços justos dos produtos e/ou serviços, de maneira a não onerar em demasia o Poder Público, principalmente na época em que este necessitava de todos os recursos financeiros disponíveis para enfrentar os gastos extraordinários advindos da pandemia de Covid-19.<br>7. No caso sub judice, ficou demonstrado que havia outras empresas no mercado que vendiam produto similar por preço muito mais baixo - R$ 0,90 (noventa centavos), mesmo assim o município pagou R$ 5,50 (cinco reais e cinquenta centavos) -, diferença inaceitável, porquanto a oscilação nos preços das máscaras não exime a responsabilidade; muito pelo contrário, exige precaução na realização das compras ou na contratação de serviços pela Administração Pública, corroborando a tese firmada na ADI 6421/MC.<br>8. Por outro lado, o exame do argumento de que a empresa Pratika foi a única a responder à solicitação de venda dos produtos exigiria o revolvimento do acervo documental produzido nos autos, o que esbarra no óbice da Súmula 7 do STJ.<br>9. Por último, o agravante alega que "os anúncios de internet utilizados como fonte de preços pelo acórdão recorrido jamais poderiam ser utilizados como parâmetro para a pesquisa de preços", porém não declinou qual o dispositivo legal teria sido malferido.<br>Desse modo, aplica-se o enunciado da Súmula 284 do STF ante o defeito na fundamentação do Recurso.<br>10. Agravo Interno não provido.<br>(AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.465.559/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 19/8/2024, DJe de 22/8/2024.)<br>Fica prejudicada, pelo mesmo motivo, a análise do dissídio jurisprudencial.<br>ANTE O EXPOSTO, nego provimento ao agravo. Levando-se em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, impõe-se à parte recorrente o pagamento de honorários advocatícios equivalentes a 20% (vinte por cento) do valor a esse título já fixado no processo (art. 85, § 11, do CPC).<br>Publique-se.<br>EMENTA