DECISÃO<br>1. Trata-se de recurso extraordinário interposto, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça que recebeu a seguinte ementa (fls. 731-732):<br>ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRECATÓRIOS. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 99/2017. DEPÓSITOS JUDICIAIS. UTILIZAÇÃO COMPLEMENTAR AOS RECURSOS PRÓPRIOS. ORIENTAÇÃO DO CNJ. OBSERVÂNCIA. ENTENDIMENTO ADMINISTRATIVO. ALTERAÇÃO. SEGURANÇA JURÍDICA E PARCELAMENTO DAS PARCELAS VINCENDAS. MANUTENÇÃO.<br>1. Atento à Emenda Constitucional nº 99/2017, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) emitiu nota técnica determinando que os depósitos judiciais sejam usados de forma subsidiária aos recursos orçamentários próprios destinados ao pagamento de precatórios, em conformidade com o art. 101 do ADCT.<br>2. Não há irregularidade na revogação parcial da autorização, antes dada pelo Tribunal de Justiça local, para o uso exclusivo ou prioritário de depósitos judiciais para pagamento de precatórios, pois a medida impugnada apenas buscou adequar a sistemática de pagamento às novas diretrizes constitucionais e administrativas, sendo observada, inclusive, de forma preventiva para os exercícios seguintes.<br>3. No caso, ao delimitar que a alteração no entendimento administrativo será aplicada apenas para as parcelas vincendas a partir do exercício de 2018, a decisão do Tribunal de Justiça do Ceará, a um só tempo: a) de um lado, reflete o entendimento consolidado pelo Conselho Nacional de Justiça, que esclarece o caráter complementar do uso de depósitos judiciais, reconhecendo que tais valores não podem substituir os recursos próprios para o pagamento de precatórios; b) do outro, além de não exigir o retorno ao status quo ante, ainda evita que o Estado seja compelido a aportar recursos em tempo exíguo (pois concedeu o prazo de doze meses para pagamento das parcelas vincendas), respeitando as projeções orçamentárias previamente estabelecidas para o exercício corrente, atendendo o mínimo de segurança jurídica.<br>4. Recurso ordinário desprovido.<br>Os embargos de declaração opostos na sequência foram acolhidos para corrigir erro material, em aresto assim resumido (fl. 772):<br>PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PRECATÓRIOS. REGIME ESPECIAL. DEPÓSITOS JUDICIAIS. UTILIZAÇÃO COMPLEMENTAR AOS RECURSOS PRÓPRIOS. ALEGAÇÕES DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE E ERRO DE PREMISSA FÁTICA. INOCORRÊNCIA. ERRO MATERIAL SEM REPERCUSSÃO NO JULGADO. CORREÇÃO.<br>1. Não há omissão ou contradição quanto à análise da orientação do CNJ sobre a utilização dos depósitos judiciais no regime especial de precatórios, sendo inviável, em sede de mandado de segurança, revisar o mérito em si da orientação emanada do Conselho, dada a competência específica do STF para tanto.<br>2. O erro material quanto à autoria formal da Nota Técnica n. 5/2018, que foi elaborada pela Diretoria da Câmara Nacional de Gestores de Precatórios dos Tribunais de Justiça e não diretamente pelo CNJ, não altera a solução dada ao caso, pois o ato impugnado expressamente faz alusão à determinação do CNJ.<br>3. Não há omissão quanto à irretroatividade da EC 99/2017, tendo sido expressamente registrado que a alteração no entendimento administrativo seria aplicada apenas às parcelas vincendas a partir do exercício de 2018, com prazo razoável para adequação orçamentária.<br>4. Embargos de declaração parcialmente acolhidos apenas para corrigir o erro material quanto à autoria formal da Nota Técnica n. 5/2018, sem efeitos infringentes.<br>O recorrente sustenta a ocorrência de violação dos arts. 2º, 5º, caput, XXXV, XXXVI, LIV e LV, e 93, IX, da Constituição Federal e afirma que a matéria em discussão seria dotada de repercussão geral.<br>Alega que a decisão administrativa da Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará (TJCE), proferida em julho de 2018, obrigando o ente estadual a aportar, por recursos próprios, a vultosa soma de R$ 139.781.069,08 na conta especial de precatórios do Estado, afrontaria ato anterior, exarado pela mesma autoridade, homologando o plano anual de pagamento dos precatórios de 2018.<br>Argumenta que o juízo de retratação exercido pela Presidência do TJCE estaria fundado em interpretação equivocada da Emenda Constitucional n. 99/2017.<br>Assevera que o acórdão recorrido constituiria precedente que comprometeria a segurança jurídica dos entes federativos submetidos ao regime especial de precatórios, subvertendo a finalidade para a qual foi instituído este sistema especial de pagamento.<br>Adverte que a posição do STJ conferiria caráter absoluto e insindicável aos atos das Cortes Estaduais que, sob o pretexto de aplicar orientações do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), se voltariam contra o Poder Executivo, criando uma zona de imunidade jurisdicional incompatível com o sistema constitucional brasileiro.<br>Defende a necessidade da correta interpretação do art. 101, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), na redação dada pela Emenda Constitucional n. 99/2017, especificamente quanto ao alcance do termo "adicionalmente" e sua repercussão na utilização de depósitos judiciais no regime especial de precatórios.<br>Considera que o entendimento firmado por esta Corte Superior contrariaria a posição institucional do CNJ expressa na Resolução n. 303/2019, a qual admitiria, textualmente, a utilização de depósitos judiciais no cumprimento do plano de pagamentos do regime especial, inexistindo vedação à sua utilização para amortização das parcelas mensais.<br>Acrescenta que o ato administrativo impugnado, invalidando decisão anterior regularmente tomada, teria sido proferido sem que lhe fosse oportunizada a possibilidade de manifestação prévia sobre a mudança de entendimento pretendida.<br>Pondera que a definição unilateral de critérios de pagamento, sem oportunizar ao ente devedor a possibilidade de apresentar suas razões, justificativas técnicas e alternativas viáveis, violaria o princípio do contraditório em sua dimensão material.<br>Adverte que, "além de invocar retroativamente a própria alteração constitucional, a Presidência do TJCE, em julho de 2018, também resolveu impor de forma retroativa uma nova interpretação do texto da EC n. 99/2017", incorrendo em "dupla ofensa à segurança jurídica e à proteção constitucional do ato jurídico perfeito" (fl. 805).<br>Aduz ter confiado legitimamente na regularidade e definitividade do ato de homologação praticado pela Presidência do TJCE, sendo inadmissível que, posteriormente, sem qualquer vício superveniente ou alteração das circunstâncias fáticas, ocorra a sua invalidação não apenas por uma equivocada aplicação retroativa da Emenda Constitucional n. 99/2017, mas, também, por uma inopinada mudança de interpretação operada em meados do exercício financeiro.<br>Observa que a alteração do critério de cálculo dos aportes de recursos, como a determinação de incremento de milhões de reais adicionais, não se mostraria afinada com os princípios da proporcionalidade, uma vez que a modificação do parâmetro não seria necessária nem adequada para o atingimento da finalidade subjacente ao regime especial, consistente em resolver o impasse histórico dos precatórios de modo eficiente e sustentável.<br>Ressalta que os acórdãos recorridos também teriam interpretado equivocadamente o art. 101, § 2º, do ADCT, na redação conferida pela Emenda Constitucional n. 99/2017, na medida em que tal dispositivo, ao mesmo tempo em que impôs ao ente público devedor a obrigação de usar recursos orçamentários próprios provenientes da receita corrente líquida como fonte primária para a quitação da parcela anual, teria facultado a utilização das outras fontes, nelas incluídos os depósitos judiciais, como adição, incremento ao aporte oriundo da receita corrente líquida.<br>Salienta que o termo "adicionalmente" contido na norma em questão não indicaria o caráter de subsidiariedade entre as formas de dispêndio, até porque a Emenda Constitucional n. 99/2017 teria sido editada seguindo a linha de abrandar a situação dos entes devedores, permitindo a conciliação entre a obrigação de quitar os precatórios e a manutenção das atividades ordinárias estatais.<br>Expõe que, embora o STJ tenha registrado que o TJCE teria se limitado a aplicar orientação oriunda do CNJ, premissa por si só questionável, ante a ausência de identificação do suposto ato vinculante do qual teria emanado a orientação, a interpretação adotada no acórdão recorrido contrariaria a posição institucional do CNJ expressa na Resolução n. 303/2019, a qual admitiria a utilização de depósitos judiciais no cumprimento do plano de pagamentos do regime especial, inexistindo qualquer restrição à sua utilização para amortização das parcelas mensais.<br>Afirma que, ao adotar a premissa de que somente a Suprema Corte poderia rever os atos do CNJ, deixando de analisar os argumentos do ente estatal acerca da inconstitucionalidade da interpretação dada pela Presidência do TJCE ao art. 101, § 2º, do ADCT, esta Corte Superior teria relativizado indevidamente a possibilidade de controle difuso da constitucionalidade e da legalidade de atos administrativos dos tribunais estaduais.<br>Entende que, não obstante o STF possua competência originária para julgar ações contra decisões e atos normativos do CNJ, o art. 102, I, r, da Constituição Federal não afastaria a possibilidade de controle difuso de constitucionalidade em ações de natureza diversa, especialmente em sede de recurso ordinário em mandado de segurança, meio de impugnação dotado de ampla devolutividade.<br>Aduz ser possível, ainda, o controle de constitucionalidade e da legalidade da aplicação das orientações do CNJ pelos tribunais estaduais, "sem o que, a rigor, se configura violação aos arts. 2º e 5º, XXXV, da Constituição Federal, na medida em que confere caráter absoluto e insindicável aos atos das Cortes estaduais que, sob pretexto de aplicar orientações do CNJ, se voltem contra o Poder Executivo" (fl. 821).<br>Requer, assim, a admissão e o provimento do recurso.<br>É o relatório.<br>2. O presente recurso foi interposto contra acórdão desta Corte segundo o qual não há irregularidade na revogação parcial da autorização, antes dada pelo Tribunal de Justiça local, para o uso exclusivo e prioritário de depósitos judiciais para pagamentos de precatórios, consoante se extrai das seguintes passagens (fls. 736-739):<br>A despeito dos argumentos apresentados pelo Estado do Ceará, entendo que o acórdão deve ser mantido.<br>Conforme consta do voto do relator, cujos fundamentos ora aproveito como razões de decidir:<br>Com as informações acima, associadas ao adimplemento das obrigações referentes ao exercício de 2017, em decisão administrativa às p. 494/495, publicada no diário oficial em 16/02/2018 (p. 498) a autoridade coatora acatou os valores apontados para fins de pagamento das parcelas do regime especial do ano de 2018, por considerar o atendimento dos parâmetros estabelecidos pela EC nº 99/2017.<br>Ocorre que, em 25 de julho de 2018, foi publicada no diário oficial (p. 512), a decisão de p. 505/511, por meio da qual, sob alegativa de recebimento de orientação dos representantes do Conselho Nacional de Justiça, embasados na Nota Técnica nº 05/2018, da Diretoria da Câmara Nacional de Gestores de Precatórios dos Tribunais de Justiça, a autoridade coatora mudou o entendimento anteriormente firmado e estabeleceu que a utilização dos depósitos judiciais deveria ocorrer de forma complementar aos recursos orçamentários próprios do ente, não ficando mais a seu critério alvitrar a proporção de utilização das fontes.<br>Por oportuno, ressalto que, no âmbito desta decisão, restou assentado não ter havido interrupção nem retardo nos pagamentos de responsabilidade do ente, bem como que o volume de dinheiro aportado garantiu o pagamento dos credores e atingiu a finalidade. Ademais, facultou-se ao Estado do Ceará, a apresentação de novo plano de pagamento, desde que garantido o aporte do valor de R$ 139.781.069,08 (cento e trinta e nove milhões, setecentos e oitenta e um mil e sessenta e nove reais e oito centavos), contemplando as parcelas vincendas, inobstante os valores já pagos.<br>No que diz respeito ao aspecto normativo, para o deslinde da controvérsia, registro que o "novíssimo regime especial de pagamento de precatórios", instituído pela EC nº 99, promulgada em 14 de dezembro de 2017, apenas um ano depois de promulgada a EC nº 94 de 16 de dezembro de 2016, modificou a redação do art. 101, parágrafo 2º, do ADCT, que passou a vigorar, no que interessa, da seguinte forma  .. <br>Diante disso, como facilmente se observa na simples leitura dos dispositivos supra, houve significativa alteração no teor do parágrafo 2º, do art. 101 do ADCT, com o advento da EC nº 99/2017, que substitui a expressão "poderá ser pago" (EC nº 94/2016), por "será pago com recursos orçamentários próprios provenientes das fontes de receita corrente líquida", e acrescentou, quanto à utilização dos depósitos judiciais, o termo "adicionalmente", cuja compreensão, no meu entender, tem caráter de acréscimo, de modo que somente serão utilizados na hipótese de insuficiência, para adimplemento dos débitos, do percentual incidente sobre as receitas correntes líquidas.<br>Aproximo-me do entendimento de que não existem palavras inúteis na norma jurídica, razão pela qual a substituição, e mesmo o acréscimo, de expressões, quando comparamos os mesmos dispositivos com as redações dadas pelas diferentes emendas, permite concluir que, diferentemente do que alega o impetrante, não se está diante, na vigência da EC nº 99/2017, do mesmo sentido e regime estabelecido anteriormente, com a EC nº 94/2016, que permitia o pagamento dos precatórios tanto pela utilização de recursos próprios, quanto por depósitos judiciais e demais instrumentos, indistintamente e a critério do ente.<br>Ao contrário, a melhor interpretação é que a estabelece, quanto à redação do parágrafo 2ª, do art. 101 do ADCT, que, obrigatoriamente, utilizar-se-ão recursos próprios para o adimplemento dos débitos decorrentes do regime especial de pagamento dos precatórios, restando, à utilização das demais fontes, o caráter subsidiário/suplementar.<br>Esta também é a compreensão que se extrai da leitura da Nota Técnica nº 05/2018, com trechos relevantes abaixo colacionados, que fundamentou a decisão ora impugnada e, embora não possua caráter normativo, representa o entendimento dos demais Tribunais da Federação no tocante à matéria.<br> .. <br>Avançando nas discussões técnico-jurídicas, insta tecer algumas considerações acerca da aventada violação aos princípios do contraditório e da segurança jurídica.<br>Ante a decisão administrativa de p. 494/495, publicada no diário oficial em 16/02/2018 (p. 498), quando a autoridade coatora acatou os valores apontados para fins de pagamento das parcelas do regime especial do ano de 2018, por considerar o atendimento dos parâmetros estabelecidos pela EC nº 99/2017, o Impetrante "programou todos os seus projetos para a coletividade e assumiu obrigações com terceiros" (p. 6), de modo que, até o ato coator (decisão de p. 505/511, publicada em julho de 2018), resta clara a ausência de interrupção ou retardo nos pagamentos de responsabilidade do ente, bem como que o volume de dinheiro aportado garantiu o pagamento dos credores, com liquidação das parcelas e manutenção de sua situação regular junto ao regime especial de pagamento dos precatórios.<br>É o que afirma, inclusive, a autoridade coatora, mas informações que presta às p. 522/529.<br>Acontece que, sem que nenhuma pendência relativa à suas obrigações fosse identificada, bem como lhe fosse oportunizado manifestar-se ou mesmo adaptar-se à realidade decorrente do novo entendimento, com vistas a minorar o impacto que tal mudança acarretaria nos demais campos de sua atuação, dado o considerável valor a ser aportado, o Impetrante fora surpreendido com a decisão ora impugnada, determinando o aporte do valor de R$ 139.781.069,08 (cento e trinta e nove milhões, setecentos e oitenta e um mil e sessenta e nove reais e oito centavos), a serem providenciados a partir de recursos próprios e até o final do exercício de 2018.<br>Assiste-lhe razão, desse modo, quando alega ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e ampla defesa, expressos no artigo 5º, LIV e LV, da CF, e reforçados pela Lei Federal nº 9.784, de 1999, esta aplicável subsidiariamente aos Estados, sobretudo em seu art. 2º, cujos incisos mais relevantes ao caso estão abaixo colacionados:<br> .. <br>Circunstância que não deve ser desconsiderada é o fato de que os depósitos judiciais, embora utilizados em desconformidade com a literalidade do disposto no art. 101, parágrafo 2º, do ADCT, atingiram a finalidade de quitar, pelo menos, as parcelas em mora até julho de 2018, quando publicada a decisão impugnada, de modo que a determinação disposta na decisão de p. 505/511 não tem o condão de restabelecer o status quo ante, porque não desfaz as consequências jurídicas da utilização, de pronto, da fonte adicional em comento, não retornando os depósitos judiciais às respectivas contas de origem, os tribunais destinatários dos recursos não devolverão as quantias recebidas nem os credores de precatórios restituirão os valores de seus créditos.<br>É, portanto, meio inapto para sanar o vício constitucional evidenciado, além de desproporcional e desarrazoado, uma vez que ordena, de ofício, ao Impetrante, sem assegurar-lhe o direito à manifestação e desconsiderando seu planejamento orçamentário e financeiro, desembolsar, via recursos próprios, não mais o valor de 42 milhões de reais apenas a partir de setembro de 2018, mas sim a elevação para o montante de R$ 139.781.069,08 (cento e trinta e nove milhões setecentos e oitenta e um mil e sessenta e nove reais e oito centavos), em reduzido prazo, correspondente ao restante dos meses de 2018.  .. <br>A conclusão que extraio de todo exposto até o momento é que, na busca por corrigir vício de constitucionalidade, pela não observância do disposto no parágrafo 2º, do art. 101, do ADCT, com redação dada pela EC nº 99/2017, a autoridade coatora, ao deixar de intimar o ente público, ora impetrado, inobstante as justificativas que sustenta, incorreu em violação aos princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e segurança jurídica, razão pela qual o ato coator deve ser desconstituído, posto inadequado para corrigir, de maneira apropriada e razoável, a falha na forma de pagamento dos precatórios do exercício de 2018.<br>Ressalto que não se está, aqui, reconhecendo a regularidade na forma de adimplemento das obrigações decorrentes do regime especial de pagamento dos precatórios, no exercício de 2018, relativo ao Estado do Ceará, mas tão somente analisando a legalidade do ato coator e concluindo que este deve ser cassado face ofensa ao arcabouço normativo e principio lógico, até aqui explicado, e sua inadequação para corrigir a falha na forma de pagamento aventada.<br>Ante o exposto, decido, ancorada nos dispositivos constitucionais e legais pertinentes à matéria, bem como em precedente desta Corte Estadual de Justiça, para conceder EM PARTE a segurança guerreada, no sentido de cassar o ato coator em questão, assegurando à autoridade impetrada a adoção de medida cabível para a regularização da situação, observando o prazo constitucional de doze meses e a amortização do saldo devedor no montante referente aos depósitos judiciais feitos no exercício de 2018.<br>Observa-se que a matéria aqui discutida se insere no contexto da Emenda Constitucional n. 99/2017, que reformulou o regime de pagamento de precatórios, estabelecendo diretrizes para os entes federados liquidarem essas dívidas até o prazo final de 2024.<br>No caso, a decisão do Tribunal de Justiça cearense decorre de um exame atento às novas disposições constitucionais e à orientação administrativa do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que, por meio da Nota Técnica n. 05/2018, reiterou a necessidade de observar os limites do ADCT, art. 101, determinando que os depósitos judiciais sejam aplicados de forma complementar e subsidiária ao orçamento próprio destinado a precatórios.<br>Nesse passo, a Corte local, em última análise, apenas se curvou ao entendimento vinculante do CNJ, cuja orientação, no mérito propriamente dito (a respeito da liberdade  ou não  de pagar os precatórios com os valores depositados), nem poderia ser efetivamente revista no presente mandado de segurança, já que a competência para revisão das decisões daquele Conselho é do Supremo Tribunal Federal. Ou seja, examinando apenas o ato tido por ilegal (do presidente do Tribunal de Justiça do Ceará), não se pode enxergar, ao menos em relação ao mérito dele, irregularidade.<br>O impetrante alega que a decisão inicial, que autorizava o uso de depósitos judiciais para amortizar o valor dos precatórios, não poderia ser alterada de maneira unilateral. Entretanto, ao contrário do que sustenta, a revogação parcial da autorização não é irregular, pois decorre da necessária adequação do plano de pagamento à nova orientação constitucional e às diretrizes expedidas pelo CNJ, devendo ser observada em caráter preventivo para os exercícios seguintes.<br>Em relação ao princípio do contraditório, o Tribunal de Justiça promoveu, sim, o respeito ao devido processo legal, pois, embora a decisão administrativa tenha sido inicialmente proferida sem a oitiva prévia do Estado, houve oportunidade para que o impetrante apresentasse suas alegações neste mandado de segurança. E foi justamente por conta do contraditório (diferido) que foi desenvolvido no presente feito que o Tribunal determinou que a complementação do valor exigido para 2018 fosse parcelada em até 12 meses, e somente para as parcelas vincendas.<br>Isto é: a) respeitou-se os valores pagos até então, de acordo com o planejamento até então vigente; b) exigiu-se a adequação apenas em relação às parcelas vincendas de 2018; e c) e ainda, em respeito ao contraditório, oportunizou-se a regularização das parcelas vincendas em até 12 meses, pelo que, na prática, a alteração na sistemática de pagamento somente se operará após a manifestação do Estado do Ceará e respeitando os argumentos deste.<br>Além do mais, embora a Corte local tenha se reportado à cassação do ato da Administração, o que poderia dar a entender que seria a cassação total, na realidade a própria concessão apenas em parte da ordem evidenciou que não se reconheceu totalmente ilegal o ato. Identificou-se a legalidade em si da determinação de se adequar à orientação do CNJ sobre a sistemática de pagamento, ao mesmo tempo que se entendeu por ilegal o ato em relação à determinação de retorno ao status quo ante e de pagamento imediato dos meses vincendos, já de acordo com a nova orientação.<br>Em suma, ao delimitar que a alteração no entendimento administrativo será aplicada apenas para as parcelas vincendas a partir do exercício de 2018, a decisão do Tribunal de Justiça do Ceará, a um só tempo: a) de um lado, reflete o entendimento consolidado pelo Conselho Nacional de Justiça, que esclarece o caráter complementar do uso de depósitos judiciais, reconhecendo que tais valores não podem substituir os recursos próprios para o pagamento de precatórios; b) do outro, além de não exigir o retorno ao status quo ante, ainda evita que o Estado seja compelido a aportar recursos em tempo exíguo (pois concedeu o prazo de doze meses para pagamento das parcelas vincendas), respeitando as projeções orçamentárias previamente estabelecidas para o exercício corrente, atendendo o mínimo de segurança jurídica.<br>O acórdão, portanto, não merece reforma.<br>Da leitura do excerto transcrito, verifica-se que a controvérsia cinge-se à possibilidade de uso exclusivo ou prioritário de depósitos judiciais para pagamento de precatórios, matéria que tem assento constitucional, pois disciplinada na Emenda Constitucional n. 99/2017, revestindo-se de relevância jurídica e econômica, na medida em que afeta todos os entes federativos sujeitos ao regime especial na elaboração dos planos de pagamento de precatórios.<br>Portanto, preenchidos os requisitos genéricos e específicos de admissibilidade recursal, diante da interpretação jurídica realizada por esta Corte Superior e da plausibilidade da alegada violação constitucional, compete STF apreciar a questão.<br>3. Ante o exposto, nos termos do art. 1.030, V, a, do Código de Processo Civil, admito o recurso extraordinário.<br>Publique-se. Intimem-se.<br>EMENTA<br>RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PRECATÓRIOS. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 99/2017. UTILIZAÇÃO COMPLEMENTAR AOS RECURSOS PRÓPRIOS. ORIENTAÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. RECURSO ADMITIDO.