DECISÃO<br>CARLOS AUGUSTO FREITAS, APL - ASSESSORIA E PUBLICIDADE LEGAL LTDA. e o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO interpuseram recursos especiais contra acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo de fls. 2.462 (e-STJ), integrado pelo de fls. 2615 (e-STJ), com as seguintes ementas:<br>IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Município de Igarapava. Contratação da mesma pessoa jurídica, entre 2013 a 2015, para prestação de serviços de publicidades para os quais não foi realizada Licitação. Dever de licitar que decorre de imposição constitucional, à luz do artigo 37, XXI. Situação que não se enquadra como hipótese de inexigibilidade ou dispensa da licitação, nos temos dos artigos 25, II e 24, II, da Lei 8666/93. Previsibilidade de despesas em função do dever de publicidade dos atos administrativos que deve permear a gestão pública. Dolo genérico que restou comprovado. Violação aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da probidade administrativa. Penalidades, previstas no artigo 12, III, da Lei 8429/92, que podem ser aplicadas cumulativamente ou não, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça. Aplicação da pena de multa que se impõe. Atendimento dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Serviços comprovadamente prestados, além da inexistência de danos ao erário. Sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos. Parcial modificação, para aplicar aos corréus a penalidade de multa, que deve corresponder a dez vezes a última remuneração do exprefeito. Recursos dos réus parcialmente providos, prejudicada a apelação interposta pelo Ministério Público.<br>EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Autor que alega Obscuridade e Omissão. Vícios inexistentes. Aplicação da pena de multa amparada nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade e também nas peculiaridades do caso concreto. Presunção de dano ao erário. Impossibilidade. Serviços que foram efetivamente prestados além de não ter ficado comprovado o superfaturamento nos preços pagos. Corréu, Ex- Prefeito Municipal, que aponta a ocorrência de omissão. Alegação de que não foi comprovado o dolo ou má-fé. Insurgência que não prospera. Elemento subjetivo que foi detalhadamente analisado. Pleito para aplicação do Princípio da Insignificância. Juiz que não está obrigado a responder a todas as questões apresentadas pelas partes, quando já formado o seu convencimento. Precedente do Superior Tribunal de Justiça. Corré, APL Assessoria e Publicidade Legal Ltda. EPP, que aponta a ocorrência de omissão. Vício existente. Elemento subjetivo que não foi examinado. Empresa que é prestadora de serviços de publicidade há aproximadamente 30 anos para entidades públicas e não demonstrou ter agido de boa-fé. Ausência de questionamento sobre a regularidade dos negócios, diante das sucessivas contratações, concretizadas entre 2013 a 2015, de modo que concorreu para a prática do ato de improbidade administrativa. Omissão dolosa que resultou em benefício econômico. Violação aos princípios da Administração Pública configurado. Aplicação da pena de multa que está em conformidade com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Embargos opostos pelo Ministério Público e corréu Carlos Augusto Freitas rejeitados. Recurso oposto pela corré APL Assessoria e Publicidade Legal Ltda. EPP. parcialmente acolhido, sem modificação do resultado.<br>No recurso especial interposto por APL - ASSESSORIA E PUBLICIDADE LEGAL LTDA,. a recorrente aponta violação aos arts. 10, VIII e XII, e 11, I, da Lei 8.429/92, sustentando que não estão presentes os pressupostos necessários à caracterização de ato de improbidade administrativa, à evidência da ausência de prejuízo ao erário e do elemento subjetivo (dolo).<br>No recurso especial interposto por CARLOS AUGUSTO FREITAS, o recorrente aponta ofensa aos seguintes dispositivos: a) arts. 489, II, § 1º, I a IV e 1.022, II e III, do CPC/2015, sustentando que o Tribunal de origem incorreu em negativa de prestação jurisdicional; b) art. 11 da Lei 8.429/92, eis que não há falar em elemento subjetivo na conduta atribuída ao ora recorrente, de modo que inexiste ato ímprobo; e c) art. 12 da Lei 8.429/92; 8º do CPC/2015 e 5º da LINDB, uma vez que as penalidades aplicadas não denotam observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.<br>O MPSP, por sua vez, alega, além da existência de dissídio jurisprudencial, a violação do art. 12, III, da Lei 8.429/1992, pleiteando o restabelecimento das sanções impostas pela sentença condenatória, com o acréscimo da imposição de multa civil reconhecida pelo Tribunal de Justiça.<br>O então Relator, Ministro Mauro Campbell Marques, determinou a devolução dos autos à origem para juízo de conformação com o Tema 1199/STF, sendo mantido o acórdão recorrido.<br>Contra esse decisum, CARLOS AUGUSTO FREITAS interpôs novo recurso especial.<br>Instado a se manifestar, o Ministério Público Federal opinou pelo "conhecimento do REsp do MPSP com fundamento na alínea "a" e, no mérito, seu provimento; pelo parcial conhecimento do Resp de Carlos Augusto Freitas e, no mérito, seu improvimento; pelo não conhecimento do Resp de APL - Assessoria e Publicidade" (e-STJ, fls. 2944-2945), em parecer assim resumido:<br>RECURSO ESPECIAL - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO RESP DO MPSP - DESPROPORCIONALIDADE POR INSUFICIÊNCIA DA SANÇÃO ISOLADA DE MULTA CIVIL - PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE TÍPICO- NORMATIVA - DESINFLUÊNCIA NO CASO CONCRETO DA LEI 14.230/21 - CONHECIMENTO E PROVIMENTO - DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL - AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO DE LEI COM INTERPRETAÇÕES CONFLITANTES - SÚMULA 284 DO STF - PARECER PELO CONHECIMENTO COM FUNDAMENTO NA ALÍNEA A E PROVIMENTO E PELO NÃO CONHECIMENTO COM FUNDAMENTO NA ALÍNEA C. RESP DE APL - AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS DE LEI FEDERAL VIOLADOS - SÚMULA 284 DO STF - PARECER PELO NÃ O CONHECIMENTO. RESP DE CARLOS AUGUSTO - AUSÊNCIA DE DELIBERAÇÃO SOBRE O PRINCÍPIO DA INSIGNIFICÂNCIA - MATÉRIA CONTIDA NA DISCUSSÃO DA PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO EM RAZÃO DA CONDUTA - INEXISTÊNCIA DE OMISSÕES PELO TRIBUNAL DE ORIGEM - INEXISTÊNCIA DE EXCEÇO DE SANÇÃO, ANTES AO CONTRÁRIO - PARECER PELO CONHECIMENTO PARCIAL E IMPROVIMENTO.<br>Brevemente relatado, decido.<br>De início, afasta-se a apontada negativa de prestação jurisdicional, pois observa-se que a Corte local examinou todas as questões suficientes ao deslinde da controvérsia, inexistindo, portanto, violação dos arts. 489, II, § 1º, I a IV e 1.022, II e III, do CPC/2015.<br>Quanto à questão de fundo, entendo que o acórdão recorrido deve ser reformado.<br>Isso porque, no decorrer do trâmite processual, a Lei de Improbidade Administrativa, que embasou a condenação dos recorrentes, sofreu significativas alterações pela Lei n. 14.230/2021.<br>Analisando as novas disposições trazidas pela referida lei, o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do ARE n. 843.989/PR, fixou as seguintes teses (Tema 1199):<br>1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;<br>2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;<br>3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;<br>4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.<br>A partir desse entendimento, esta Corte Superior passou a aplicar as novas disposições da Lei n. 8.429/1992, trazidas pela Lei n. 14.230/2021, quando não houver trânsito em julgado, especialmente em relação à existência ou não de dolo específico, de efetivo dano ao erário e de eventual enriquecimento ilícito, além de verificar a possibilidade de aplicação do princípio da continuidade típico-normativa e a necessidade ou não de devolução dos autos à origem para o devido reenquadramento da conduta.<br>Na hipótese, o Tribunal de origem manteve a condenação dos recorrentes como incursos no art. 11, caput, da Lei 8.429/1992, tendo em vista que CARLOS AUGUSTO FREITAS, na condição de Prefeito do Município de Igarapava/SP, dispensou ilegalmente a realização de procedimento licitatório para contratação da sociedade APL - ASSESSORIA E PUBLICIDADE LEGAL LTDA., para prestar serviços de publicidade no município.<br>Ocorre que, com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, não se revela mais possível a responsabilização do agente público por violação genérica aos princípios da administração pública discriminados no caput do art. 11 da LIA, devendo a conduta se enquadrar necessariamente em algum dos incisos correspondentes.<br>Com efeito, nos termos da jurisprudência desta Corte Superior, "Extrai-se que a Lei n. 14.230/2021, além de não admitir mais a condenação do agente por ofensa genérica aos princípios administrativos prevista no caput do art. 11 e revogar os seus incisos I e II, também passou a exigir a presença do dolo específico, de modo que, em atenção a tese da continuidade típico-normativa, se for impossível o reenquadramento da conduta do agente nas hipóteses elencadas nos novéis dispositivos da LIA (arts. 9º, 10 e 11), outra alternativa não há senão a improcedência do pleito inicial diante da superveniente atipicidade da conduta praticada" (AgInt no REsp n. 2.154.964/SE, Relator o Ministro Francisco Falcão, DJe de 5/3/2025).<br>No mesmo sentido, confira-se precedente do Supremo Tribunal Federal:<br>SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO.<br>1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.<br>2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.<br>3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.<br>4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral.<br>5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada.<br>6. Agravo regimental desprovido.<br>(AgRg no ARE n. 1.346.594/SP, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/2023 - sem grifo no original)<br>No caso em julgamento, além da impossibilidade de condenação com base exclusivamente no caput do art. 11 da LIA, verifica-se que as condutas imputadas aos recorrentes não guardam correspondência com as hipóteses previstas nos demais incisos do referido dispositivo legal, razão pela qual não é caso de aplicação do princípio da continuidade típico-normativa e nem de devolução dos autos ao Tribunal de origem.<br>Com efeito, o Tribunal Paulista, ao analisar o elemento subjetivo dos réus, reconheceu a existência de dolo genérico na conduta de dispensar ilegalmente a licitação, transcrevendo os fundamentos da sentença no seguinte sentido (e-STJ, fl. 2467-2468):<br>Quanto à exigência de prática de conduta dolosa, para configuração do ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11 da Lei 8249/92, verifica-se que os fundamentos estão detalhadamente analisados na r. sentença, cujos fundamentos ficam adotados como razão de decidir:<br>"Em relação ao réu CARLOS AUGUSTRO DE FREITAS, conforme já adiantado, tendo em vista a natureza contínua da demanda dos serviços contratados (publicidade institucional), bem como a previsibilidade das despesas correlatas, incorreu o agente público na conduta omissiva de permitir a continuidade das contratações ilícitas, sem licitação prévia e sem procedimento de justificação.<br>Ao contrário do que alega a defesa de CARLOS, esclareço que, conforme já decidido pela Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (REsp 765.212/AC), o elemento subjetivo, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos termos do artigo 11 da Lei 8429/92, é o dolo genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de dolo específico ou enriquecimento do agente (STJ AgInt no AREsp: 1073406 SE 2017/0064091-8, Relator SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 03/05/2018, T1 PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 04/06/2018).<br>Neste particular, ressalto que o Tribunal de Contas do Estado já havia asseverado sobre a existência de irregularidades envolvendo as despesas do Município com publicidade, nuance que também revela o dolo genérico do administrador municipal quanto ao ato de improbidade imputado.<br>Na condição de Chefe do Executivo local, o réu CARLOS AUGUSTO FREITAS omitiu-se dolosamente, por longo período, pois indevidamente contratou a prestação de serviços de publicidade, sem prévia licitação e sem instauração de procedimento de dispensa/inexigibilidade de licitação, fato incontroverso nos autos.<br>Observo ainda que CARLOS AUGUSTO FREITAS já havia sido Prefeito desta cidade anteriormente, e, portanto, detinha experiência suficiente para afastar qualquer alegação de desconhecimento sobre a ilicitude de sua conduta, até porque, inúmeras contratações ilícitas e dissociadas do interesse público foram o norte de sua gestão, tanto que, por esta e outras razões, encontra-se atualmente preso e respondendo a diversas outras ações criminais e ações de improbidade.<br>Ainda que assim não fosse, a conduta do réu revela acentuado desapego ao princípio da legalidade, aspecto relevante e suficiente para a extração do elemento subjetivo doloso, porquanto ciente do ônus de observar o procedimento ditado pela legislação de contratos e licitações." (fls. 1683).<br>Exige-se, contudo, após a publicação da Lei 14.230/2021, a presença de dolo específico do agente para condená-lo pela prática de atos de improbidade administrativa, o que, como visto, não se observou no caso.<br>Nesse sentido:<br>PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. TEMA 1.199/STF. APLICAÇÃO DAS ALTERAÇÕES REDACIONAIS DA LEI N. 14.230/2021. ARTIGO 11, I, DA LIA. ABOLITIO DO DISPOSITIVO IMPUTADO. ROL TAXATIVO IMPOSTO. ANIMUS DOLOSO ESPECÍFICO. IMPRESCINDIBILIDADE. CONTINUIDADE ANTE ATUAL REDAÇÃO NORMATIVA DOS INCISOS. IMPOSSIBILIDADE. READEQUAÇÃO EM TIPO OUTRO. INVIABILIDADE. RECURSO EXCLUSIVO DA DEFESA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES.<br>1. Ao julgar o ARE n. 843.989 sob o rito da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese (Tema 1.199/STF): "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".<br>2. Em elastério de entendimento, ao tratar da delimitação dos efeitos do precedente vinculante, a Suprema Corte concluiu pela aplicação das alterações trazidas pela Lei n. 14.320/2021 às ações de improbidade cujos atos dolosos foram praticados na vigência do texto anterior da norma, desde que sem condenação com trânsito em julgado, exceptuando-se o novo regime prescricional.<br>3. Na espécie, a instância ordinária enveredou na análise do elemento anímico da conduta dos insurgentes, sendo reconhecido o animus doloso genérico de violação dos princípios da Administração Pública.<br>4. Contudo, o agir dos demandados não encontra tipificação em hipóteses elencadas no rol agora taxativo do regramento, com as alterações redacionais da Lei n. 14.230/2021, motivo pelo qual inviável sequer a continuidade típico-normativa, com a readequação da conduta em outro inciso; nem mesmo possível se mostra em outro artigo, dado o recurso exclusivo da defesa.<br>5. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, a fim de julgar extinta a ação civil pública de improbidade administrativa com relação aos embargantes.<br>(EDcl no AgInt no AgInt nos EDcl no REsp 1.849.162/RO, Relatora a Ministra Maria Thereza de Assis Moura, DJe de 18/8/2025 - sem grifo no original)<br>Por fim, registro também não ser possível o eventual reenquadramento da conduta dos recorrentes no inciso V do art. 11 da LIA, já com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021, tendo em vista que, em nenhum momento, foi demonstrado o especial fim de agir constante na parte final do referido dispositivo legal ("com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros"), não se podendo alterar a causa de pedir neste momento processual.<br>Vale destacar, ainda, que o próprio Tribunal de origem, ao reduzir as sanções fixadas pelo Magistrado a quo, consignou que "as sucessivas contratações não ocasionaram lesão erário, já que os serviços foram efetivamente prestados pela corré APL Assessoria e Publicidade Legal Ltda. EPP, considerando-se, outrossim, que não houve comprovação de superfaturamento dos preços pagos. Outro relevante parâmetro consiste na continuidade dos serviços prestados pela corré APL Assessoria e Publicidade Legal Ltda. EPP ao Município de Igarapava, já que a empresa fora contratada por gestões anteriores ao do corréu Carlos Augusto, conforme prova testemunhal produzida em juízo (mídia digital). Além disso, por meio da referida prova, ficou comprovado que, tão logo notificado pelo Tribunal de Contas da irregularidade, o corréu Carlos Augusto passou a realizar licitação para contratação dos aludidos serviços. (mídia digital)" (e-STJ, fls. 2472-2473), tudo a revelar a inexistência de má-fé do recorrente CARLOS na contratação da APL com dispensa de licitação.<br>Ante o exposto, dou provimento aos recursos especiais de CARLOS AUGUSTO FREITAS e APL - ASSESSORIA E PUBLICIDADE LEGAL LTDA. para julgar extinta a ação civil pública de improbidade administrativa, em razão da superveniência da Lei 14.230/2021, ficando prejudicado o recurso especial interposto pelo MPSP.<br>Publique-se.<br>EMENTA<br>RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA ILEGAL DE LICITAÇÃO. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INEXISTÊNCIA. APLICAÇÃO DA LEI 14.230/2021. RETROATIVIDADE. TEMA 1199/STF. ABOLIÇÃO DA CONDUTA PREVISTA NO CAPUT DO ART. 11 DA LIA. EXTINÇÃO DA AÇÃO QUE SE IMPÕE. RECURSOS ESPECIAIS DE CARLOS AUGUSTO FREITAS E APL - ASSESSORIA E PUBLICIDADE LEGAL LTDA. PROVIDOS, FICANDO PREJUDICADO O RECURSO INTERPOSTO PELO MPSP.