DECISÃO<br>Trata-se de recurso especial interposto pela União, com fundamento no art. 105, III, alíneas "a" e "c", da Constituição Federal, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, na apelação n. 0802432-34.2022.4.05.8302, que deu provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação, reconhecendo a legitimidade ativa e a adequação da via eleita para a ação popular, determinando o prosseguimento do feito na origem.<br>O acórdão recorrido foi assim ementado (fl. 447):<br>CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA E RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO POPULAR. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. LEGITIMIDADE ATIVA. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PROVA DA LESIVIDADE DO ATO. TEMA 836 DA REPERCUSSÃO GERAL. PROVIMENTO.<br>1. Remessa necessária e recurso de apelação de sentença de extinção da ação popular, sem resolução do mérito, com base no art. 485, IV e VI, do CPC, ao fundamento de inadequação da via eleita e ilegitimidade ativa.<br>2. Hipótese em que cidadão, por meio de ação popular, objetiva a invalidação de acordo, firmado entre o Município de Caruaru e a União Federal, homologado no Cumprimento de Sentença nº 0801277-30.2021.4.05.8302, que trata da reposição de valores do FUNDEF.<br>3. Defende-se, em suma, que o acordo, no intuito de favorecer a gestão da mandatária, teria ocasionado perda de receita municipal estimada em mais de R$ 86.000.000,00 (oitenta e seis milhões de reais), violando o patrimônio público e a moralidade administrativa.<br>4. O juízo sentenciante, ao extinguir a ação, afirmou a ilegitimidade do autor para postular, em juízo, direito patrimonial alheio (do Município de Caruaru), além de impropriedade do manejo da ação popular para desconstituir acordo homologado judicialmente, por falta de comprovação de lesividade do ato.<br>5. O Supremo Tribunal Federal, ao julgamento do Tema 836 da Repercussão Geral, fixou a seguinte tese: "Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe".<br>6. No que tange à legitimidade ativa, tem-se que, no microssistema de tutela de direitos difusos, o cidadão atua em substituição da coletividade, titular do direito à correta administração dos recursos públicos e à observância dos princípios administrativos da legalidade e da moralidade.<br>7. "Acordo extrajudicial homologado por sentença, em sede de ação civil pública, com a concordância expressa do órgão ministerial, e lesivo aos interesses da administração pública, é passível de anulação, in abstracto, na forma do art. 486, do CPC, sob os fundamentos que autorizam a ação popular.  In casu, a ação popular assume cunho declaratório porquanto o ato lesivo o foi subjetivamente complexo, passando pelo crivo do Parquet e do juízo. Propriedade da ação, in genere, porquanto a possibilidade jurídica do pedido não implica em acolhimento do pleito meritório." (REsp n. 450.431/PR, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 18/9/2003, DJ de 20/10/2003, p. 185)<br>8. Remessa necessária e recurso de apelação providos.<br>Os embargos de declaração opostos (fls. 474-478 e fls. 482-501) foram acolhidos sem efeitos modificativos nos termos da seguinte ementa (fl. 539):<br>EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. REMESSA NECESSÁRIA E RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO POPULAR. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. LEGITIMIDADE ATIVA. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. OMISSÃO. ACOLHIMENTO SEM EFEITOS MODIFICATIVOS.<br>1. Embargos de declaração opostos contra acórdão que deu provimento a recurso de apelação e reexame necessário para reformar sentença de extinção da ação, sem resolução do mérito, fundamentada no art. 485, IV e VI, do CPC.<br>2. Na dicção do art. 1022 do CPC, cabem embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para esclarecer obscuridade ou eliminar contradição, suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento e corrigir erro material.<br>3. No caso concreto, é de ser colmatado o pronunciamento embargado para esclarecer o alcance do provimento do recurso de apelação e do reexame obrigatório.<br>4. Com efeito, este Colegiado, ao afastar as teses de ilegitimidade ativa do autor e inadequação da via eleita, o fez tão-somente para permitir o regular processamento da ação, na origem.<br>5. Extrai-se do voto, de forma expressa, a exegese de que, no momento de recebimento da inicial, por aplicação do princípio da asserção, a verificação da legitimidade e do interesse processual é feita com base nas alegações feitas pelo autor, e não, segundo os elementos probatórios dos autos.<br>6. A despeito da afirmação de preenchimento dos requisitos da ação e, pois, da impossibilidade da sua extinção prematura, não se divisa do acórdão qualquer assertiva a respeito do mérito da pretensão autoral, o que, implicitamente, evidencia a necessidade de retorno dos autos ao juízo de origem, para regular processamento.<br>7. Nada obstante, a fim de evitar dúvidas, deve ser integrado o julgado para constar, de forma expressa, o comando de encaminhamento do feito à origem, para regular processamento, inclusive com reabertura da fase instrutória.<br>8. Embargos de declaração acolhidos, sem efeitos modificativos.<br>No recurso especial, a União alega que o acórdão recorrido violou os seguintes dispositivos legais:<br>a) Art. 1º da Lei 4.717/65: Sustenta que a ação popular não é meio adequado para desconstituir ato judicial que homologa acordo entre as partes.<br>b) Art. 18, caput, e ao art. 485, VI, do CPC: Defende que o autor não possui legitimidade para pleitear direito alheio em nome próprio.<br>No mais, advoga haver divergência jurisprudencial relativa aos dispositivos mencionados, apontando decisões deste Superior Tribunal de Justiça e de outros Tribunais de segundo grau.<br>Como pedido, requer o provimento do recurso especial para que seja reconhecida a ilegitimidade ativa ou a inadequação da via eleita, a fim de manter a sentença de mérito que extinguiu o processo, com base no art. 485, VI do Código de Processo Civil (fl. 597).<br>Contrarrazões às fls. 1047-1060.<br>O Tribunal de origem admitiu o recurso especial (fls. 1100-1102).<br>Instado a se manifestar, o Ministério Público Federal ofereceu o parecer de fls. 1131-1140, opinando pelo não conhecimento dos recursos especiais, ou, caso conhecidos, por seu não provimento.<br>É o relatório.<br>Decido.<br>O recurso especial merece provimento.<br>Inicialmente destaco que o presente recurso é tempestivo e atende aos requisitos de admissibilidade. A leitura das razões recursais permite a exata compreensão da questão fed eral infraconstitucional debatida, que está prequestionada, prescindindo do revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos.<br>A ação popular é um instrumento jurídico previsto no artigo 5º, inciso LXXIII da Constituição Federal, que permite a qualquer cidadão brasileiro, no pleno gozo de seus direitos políticos, questionar judicialmente atos lesivos ao interesse público.<br>No âmbito infraconstitucional, a ação popular é disciplinada pela Lei n. 4.717/1965, a qual assim prevê no seu art. 1º, in verbis:<br>Art. 1º. Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.<br>Nesse contexto, impõe ressaltar que os atos que podem ser impugnados por meio da ação popular são os atos administrativos ilegais ou imorais que causem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.<br>Nesse sentido, importante observar as sempre importantes lições de Hely Lopes Meireles, in litteris:<br>"A ação popular é meio de controle dos atos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Não se presta ao controle de atos jurisdicionais." (Meirelles, Hely Lopes. Obra: Mandado de Segurança e Ação Popular, Editora Malheiros, 31ª Edição, Data da Publicação: 7/7/2008)<br>Como destacado pelo jurista acima mencionado, as decisões judiciais não podem ser impugnadas por meio da ação popular, haja vista que as leis em tese e os atos jurisdicionais devem ser contestados pelas vias que lhe são próprias, os recursos ou as ações de constitucionalidade.<br>Nesse norte, os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, in verbis:<br>"A ação popular não é meio adequado para impugnar decisões judiciais, pois estas não se enquadram como atos administrativos e possuem instrumentos próprios de controle." (Pietro, Maria Sylvia Zanella di. Responsabilidade do Estado por Atos Jurisdicionais, Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 198:85-96, out./dez. 1994)<br>Este Superior Tribunal de Justiça, quanto a este instrumento jurídico, tem consolidado entendimento no sentido de que " a  ação popular constitui instrumento viabilizador do controle de condutas ilegítimas do Poder Público, não se prestando, de outra parte, à mera tutela patrimonial dos cofres estatais, à contraposição pura e simples do escorreito exercício da atividade administrativa, tampouco à defesa de interesses exclusivos do cidadão figurante no polo ativo, porquanto direito fundamental cujo exercício, embora empreendido a título individual, tem por objetivo a tutela de bens jurídicos transindividuais." (REsp n. 1.608.161/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 6/8/2024, DJe de 9/8/2024.).<br>A propósito (sem destaques no original):<br>TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. LEI N. 4.717/1965. MATÉRIA TRIBUTÁRIA. COBRANÇA DE TRIBUTOS. MAJORAÇÃO DE ALÍQUOTA POR LEI ESTADUAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. PRECEDENTES DO STJ E DO STF.<br>I - Na origem, um cidadão ajuizou ação popular, tendo como objetivo impugnar o cálculo do ICMS incidente sobre energia elétrica, utilizada como insumo na indústria, com base em alíquota majorada por lei estadual, sob justificativa de desrespeito ao princípio da anterioridade anual. Na sentença, julgou-se extinto o processo sob fundamento de inadequação da via eleita. A apelação interposta pelo cidadão foi provida pelo Tribunal de origem, sob fundamento de que seria possível o ajuizamento de ação popular para discutir matéria tributária.<br>II - Nos termos do art. 1º da Lei n. 4.717/1965, a ação popular será proposta por qualquer cidadão para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público, de forma abrangente.<br>III - A ação popular constitui instrumento viabilizador do controle de condutas ilegítimas do Poder Público, não se prestando, de outra parte, à mera tutela patrimonial dos cofres estatais, à contraposição pura e simples do escorreito exercício da atividade administrativa, tampouco à defesa de interesses exclusivos do cidadão figurante no polo ativo, porquanto direito fundamental cujo exercício, embora empreendido a título individual, tem por objetivo a tutela de bens jurídicos transindividuais. (REsp n. 1.608.161/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 6/8/2024, DJe de 9/8/2024.)<br>IV - O Superior Tribunal de Justiça entende que a lei da ação popular tem aplicação estendida às ações civis públicas diante das funções assemelhadas a que se destinam a proteção do patrimônio público no sentido lato, bem como por ambas pertencerem ao microssistema processual da tutela coletiva. Precedentes: AgInt no REsp n. 1.883.545/DF, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 4/10/2021, DJe de 7/10/2021; AgInt no REsp n. 1.749.850/SC, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 29/5/2023, DJe de 1º/6/2023.<br>V - Nesse contexto, no EREsp n. 1.428.611, a Primeira Seção desta Corte Superior entendeu que é inviável o ajuizamento de ação civil pública pelo Ministério Público para discutir a relação jurídico-tributária.<br>VI - O Supremo Tribunal Federal, sob relatoria do Ministro Luiz Fux, analisou questão semelhante no ARE n. 694.294, Tema n. 645 da repercussão geral, e entendeu que o Ministério Público não possui legitimidade ativa para, em ação civil pública, ajuizar pretensão tributária em defesa dos contribuintes, buscando questionar a constitucionalidade ou legalidade do tributo.<br>VII - Embora o acórdão do Tribunal a quo tenha fundamentado sua decisão com base no RE n. 576.155, julgado pelo STF em 2010 sob o regime de repercussão geral, no ARE n. 694.294 (Tema n. 645), julgado em 2013 pela Suprema Corte, o Ministro Luiz Fux destacou em seu voto que o referido precedente tratou de questão distinta, especificamente sobre a possibilidade de ajuizamento de ação civil pública para anular acordo realizado entre contribuinte e o poder público.<br>VIII - Na linha da jurisprudência desta Corte Superior e do Pretório Excelso, é possível estender a interpretação para a ação popular, que faz parte do microssistema das ações coletivas, no sentido de que não cabe o ajuizamento da ação para discutir interesses individuais homogêneos de caráter tributário.<br>IX - No caso concreto, o contribuinte ajuizou ação popular para impugnar a cobrança de tributo em razão da majoração de alíquota por lei estadual, sob a justificativa de desrespeito ao princípio da anterioridade anual, incluindo como um dos pedidos a restituição dos valores pagos a maior pelos contribuintes.<br>X - É evidente que a cobrança da exação, instituída por lei, não pode ser considerada uma ofensa ao patrimônio público da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, das autarquias ou das sociedades de economia mista, ultrapassando, assim, os limites previstos no art. 1º da Lei 4.717/1965, o que evidencia a inadequação da via processual eleita pelo autor popular.<br>XI - Recurso especial provido para reestabelecer a sentença.<br>(REsp n. 2.167.861/SE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 11/3/2025, DJEN de 18/3/2025.)<br>DIREITO PROCESSUAL CIVIL, TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. OFENSA AOS ARTS. 489 E 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE COMANDO NORMATIVO NOS ARTS. 111 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL E 13 DA LEI COMPLEMENTAR N. 128/2008 PARA INFIRMAR A MOTIVAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 284/STF. AJUIZAMENTO DE AÇÃO POPULAR PARA INVALIDAR DECISÃO DO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE RECURSOS FISCAIS (CARF). ARTS. 1º E 2º DA LEI N. 4.717/1965, E 29, 42 E 45 DO DECRETO N. 70.235/1972. POSSIBILIDADE CONDICIONADA À DEMONSTRAÇÃO DE MANIFESTA ILEGALIDADE OU À INDICAÇÃO DE DESVIO OU ABUSO DE PODER. MERA DIVERGÊNCIA INTERPRETATIVA SOBRE O ALCANCE DA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA NÃO DÁ AZO À ACTIO POPULARIS. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO.<br>I - De acordo com o decidido pelo Plenário desta Corte, na sessão realizada em 9.3.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.<br>II - Ausente ofensa aos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, II, do estatuto processual, uma vez que a Corte de origem apreciou todas as questões relevantes apresentadas com fundamentos suficientes.<br>III - Revela-se incabível conhecer da suscitada contrariedade aos arts. 111 do Código Tributário Nacional, e 13 da Lei Complementar n. 128/2008, porquanto não possuem comando normativo capaz de infirmar os fundamentos do acórdão recorrido, incidindo, por analogia, a orientação contida na Súmula n. 284/STF.<br>IV - Concebida como mecanismo concretizador da soberania pelos arts. 5º, LXXIII, da Constituição da República, e 1º e 2º da Lei n. 4.717/1965, a ação popular constitui instrumento viabilizador do controle de condutas ilegítimas do Poder Público, não se prestando, de outra parte, à mera tutela patrimonial dos cofres estatais, à contraposição pura e simples do escorreito exercício da atividade administrativa, tampouco à defesa de interesses exclusivos do cidadão figurante no polo ativo, porquanto direito fundamental cujo exercício, embora empreendido a título individual, tem por objetivo a tutela de bens jurídicos transindividuais.<br>V - A fiscalização dos afazeres do Estado pela sociedade civil via ação popular convive harmonicamente com institutos igualmente consagradores do ideal de democracia participativa estampado no art. 1º, parágrafo único, da Constituição da República, a exemplo dos colegiados paritários compostos por membros do corpo social, os quais viabilizam a tutela popular da manifestação da vontade estatal e cujas conclusões hão de ser levadas em conta no exercício do controle jurisdicional, sob pena de tornar supérflua a atuação direta da sociedade civil na formação das decisões do Poder Público.<br>VI - Nos moldes dos arts. 25, II, 42, II e III, 43 e 45 do Decreto n. 70.235/1972, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF, constitui órgão paritário de controle extrajudicial e democrático da ação estatal de instituir e cobrar tributos, razão pela qual suas decisões, ressalvadas circunstâncias de manifesta ilegalidade, de desvio ou abuso de poder, ou, ainda, quando contrárias a sedimentados precedentes jurisdicionais, não se sujeitam a invalidação judicial por mera divergência de juízo hermenêutico quanto ao alcance da legislação tributária, mormente nos casos de escrutínio de entendimento favorável aos contribuintes em contexto de disposições legislativas de conteúdo polissêmico e objeto de interpretações díspares.<br>VII - Hipótese na qual o Autor Popular, qualificado como Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, postula, de maneira reiterada e sem apontamento de quaisquer vícios, pela invalidação de acórdãos do CARF tão somente por discordar da tese levada em conta para a formação do convencimento do colegiado, traduzindo, por conseguinte, mero inconformismo relativamente à exegese sufragada pelas instâncias administrativas superiores ao qual juridicamente vinculado, circunstância, in casu, insuficiente à invalidação do ato impugnado.<br>VIII - Recurso Especial da Fundação Armando Alvares Penteado parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido. Prejudicados os Recursos Especiais da Fazenda Nacional e do Autor Popular.<br>(REsp n. 1.608.161/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 6/8/2024, DJe de 9/8/2024.)<br>Na hipótese, a ação popular em destaque questiona acordo entabulado entre a União e o Município de Caruaru/PE que visa o pagamento de valores relativos às diferenças de complementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF, com a consequente extinção das ações envolvendo as partes que tivessem este objeto. O referido acordo foi analisado e homologado pelo Poder Judiciário, por meio de decisão judicial proferida pela 24ª Vara Federal da Seção Judiciária de Pernambuco.<br>Como já exposto acima, a ação popular não pode ser utilizada para impugnar decisões judiciais, como há no presente caso, além de não poder ser ajuizada para a mera tutela patrimonial dos cofres estatais, à contraposição pura e simples do escorreito exercício da atividade administrativa, tampouco à defesa de interesses exclusivos do cidadão figurante no polo ativo.<br>O acordo entabulado entre a União e o Município de Caruaru/PE foi devidamente apreciado e homologado pelo Poder Judiciário, o que indica a evidente ausência de ilegalidade, imoralidade ou lesividade para o interesse público, haja vista que se assim não o fosse, não teria havido a homologação d a transação.<br>Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso especial para reconhecer a inadequação da via eleita e extinguir o processo sem resolução de mérito com base no art. 485, inciso IV, do Código de Processo Civil.<br>Sem honorários sucumbenciais por se tratar de instrumento constitucional previsto no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal.<br>Publique-se. Intimem-se.<br>EMENTA<br>PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO - FUNDEF. ACORDO ENTRE MUNICÍPIO E UNIÃO. TRANSAÇÃO HOMOLOGADA JUDICIALMENTE. AÇÃO POPULAR. MERA TUTELA PATRIMONIAL DOS COFRES ESTATAIS. DEFESA DE INTERESSES EXCLUSIVOS DO CIDADÃO FIGURANTE NO POLO ATIVO. IMPOSSIBILIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.